政府财政预算绩效评价实务操作手册

财政预算绩效评价是根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》的绩效评价工作程序环节作出的规定：

1、确定绩效评价的对象和范围；

2、下达绩效评价通知；

3、研究制定绩效评价工作方案；

4、收集绩效评价相关数据资料，并进行现场调研、座谈；

5、核实有关情况，分析形成初步结论；

6、与被评价部门（单位）交换意见；

7、综合分析并形成最终结论；

8、提交绩效评价报告；

9、建立绩效评价档案。

其中1-3项为项目的前期准备阶段，4-6项为现场实施阶段，7-9项为报告编写阶段。

 前期准备阶段 

1、确定绩效评价的对象和范围

（1）绩效评价的对象

绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种。不同的评价方式决定了其绩效评价的对象和范围的区别和差异。

单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有项目支出，自评对象一般由预算部门（单位）自行确定。

部门评价需要根据相关要求，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法，对本部门和所属单位整体或单一项目组织开展的绩效评价。对象选择应根据工作需要，优先选择部门履职的重大改革发展项目，原则上应以5年为周期，实现部门评价重点项目全覆盖。

财政评价根据工作需要，优先选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署的项目，重点是覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目，对于重点项目应周期性开展绩效评价。

（2）绩效评价范围

绩效评价范围主要是时间和空间两个维度。

时间维度上，对于截止评价基准日，主要评价对象：决策、过程、产出和效益四个方面的情况进行评价。包括绩效目标设定情况、资金投入情况和使用情况，为实现设定的绩效目标所制定的制度、采取的措施等，以及绩效目标最终的实现程度及效果。

空间维度上，工作组需要确定开展绩效评价项目的范围。应该采用科学的抽样方法确定绩效评价范围。

2、下达绩效评价通知

在确定绩效评价对象和评价范围后，绩效评价组织（委托人）应当向被评价部门或单位和工作组下达绩效评价通知。包括自评通知、部门评价通知和财政评价通知。委托第三方机构实施财政评价的，应向被评价单位和第三方评价机构下达绩效评价通知。第三方机构在接到预算部门或者财政部门绩效评价通知后，应做好相关的前期准备工作，通知内容应包括明确评价任务、评价对象、评价内容、评价工作进度过程安排、需项目实施单位提供的资料等内容。

3、研究制定绩效评价实施方案

绩效评价实施方案是准备完成绩效评价工作从目标要求，工作内容、方式方法以及工作步骤等作出全面具体而又明确的安排计划的书面文本资料，是评价工作能否顺利开展并成功实施的重要保障和依据。也是影响绩效评价报告质量高低、优劣的前提条件。

（1）评价实施方案框架。

项目支出绩效评价实施方案主要的内容一般包括6个部分。即基本情况、评价思路、绩效评价指标体系、数据收集、组织实施和附件。

基本情况一般包括项目概况和项目绩效目标两个部分。

评价的思路一般包括项目支出的绩效评价的目的、依据、对象、范围、分析项目评价的方向和侧重点。确定评价总体思路、方法和评分的方法。

绩效评价的指标体系一般包括指标体系设计总体思路，评价指标体系、各项指标定义，评分标准，评分细则三部分。

数据收集方式一般包括现场核查方案和社会调查方案两部分内容。

组织实施一般包括评价工作组人员及分工、工作安排、工作要求及具体时间进度安排、质量控制制度等。

补件一般包括资料提供清单，基础数据采集表，绩效评价指标体系、合规性检查表，调查问卷，访谈提纲等。

（2）方案评审

评价组织者可以组织相关单位及专家，对于绩效评价实施方案进行评审论证，提出评审意见。

第一、审核和项目绩效评价工作方案是否全面，项目特点、评价重点、指标体系及下一步工作安排是否明确。

第二、评价的目的是不明确评价对象范围是否清楚，内容是否齐全，能够满足项目评价的要求。

第三、评价重点和关键问题是否明确合理、是否体现项目特点；

第四、评价指标是否围绕评价关键问题设计。指标体系是否完整，特点是三级指标是否饱满，指标要素是否齐全，评价要点是否清晰、具体，指标分值权重设置是否合理，评价标准和评分标准和评分规则的设置是否明确、依据是否充分；

第五、现场核查样本是否科学合理，是否能够满足评价工作的要求；

第六、评价方法是否恰当、可行，是否能够收集到所需的资料；

第七、调查问卷、调研设计是否科学、可行；

第八、评价人员是否专业，是否能够满足评价工作的要求；

第九、评价组织是否严密有序，是否能够圆满完成评价工作任务等。

具体的实施方案需根据评价对象、范围、目的参考重新设计。

 绩效评价实施方案 

一、绩效评价对象

绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可以分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府转移支付资金。

二、绩效评价工作目标

1、预期提供的公共产品和服务：即产品和服务的数量、质量、时效成本等目标以及服务对象满意度目标等。

2、达到预期提供的公共产品和服务所必须的资源

3、支出的预期效果：即经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

4、了解财政资金使用情况和取得的效果，总结项目管理经验，发现项目管理存在的问题，进一步加强和规范项目资金管理，完善资金管理办法，指导预算编制和申报绩效目标、优化财政支出结构提供决策参考和依据。

根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

三、绩效评价应当遵循的基本原则

1、坚持真实、科学、公正的原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法；绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。

2、坚持综合绩效评价的原则。

3、坚持定量分析与定性分析的原则。

4、坚持绩效评价与项目支出管理相结合的原则。

5、分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、各级预算部门根据评价对象的特点分类组织实施。

6、绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

四、绩效评价的基本内容

1、绩效目标的设定情况；

2、资金投入和使用情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况；

3、为实现绩效目标制定的制度、采取的措施；

4、绩效目标的实现程度以及影响目标实现的因素，包括是否达到预定产出和效果，提供的产品和服务在数量、质量、效率方面与绩效目标实现程度，项目产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度等；

5、绩效评价的其他内容。

五、绩效评价实施方案

（一）获取绩效评价的主要依据

绩效评价的主要依据应涵盖以下几个方面内容

1、国家相关法律、法规和相关制度；

2、相关行业政策、行业标准及专业技术规范；预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；

3、各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；

4、项目绩效目标

5、申报论证材料和预算批复文件

6、政府采购招投标文件及合同

7、项目验收报告、审计部门的审计报告

8、统一制定的绩效评价工作规范

9、部门、单位按照绩效评价工作要求提供的相关资料，包括项目申报书、项目自评报告、数据统计汇总表等；

10、评价工作人员通过现场调查、核实等获得的资料等。

11、其他相关资料等。

（二）建立绩效评价指标体系

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。根据使用范围不同可以分为共性指标和个性指标，根据性质不同分为定量指标和定性指标。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：

1、相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

2、重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

3、可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

4、系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。

5、经济性原则。应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

（三）确定绩效评价方法

绩效评价技术方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

1、成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标的实现程度。

2、比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

3、因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

4、最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。

5、公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对预算支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

6、其他评价方法。

绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则，评价时可根据对象的具体情况，采用一种或多种方法进行绩效评价。

（四）获取基础数据表及设计调查问卷

1、基础数据表的内容应根据具体评价项目设置，一般应包括项目基本情况，实施单位概况，项目资金收支及投入产出状况等信息。

2、对具有明确受益对象的评价项目，要设计问卷调查表，根据项目特点选取调查对象、确定问卷调查表的发放、回收方式。

（五）选定现场评价对象开展现场评价

绩效评价采取现场和非现场相结合的方式实施，现场评价量应不低于30%的资金总额或单位个数。现场评价组应深入项目单位及工作现场，通过听取情况介绍、实地进行考察、发放调查问卷、广泛座谈询问、对照查证复核等方式，对项目有关情况和基础材料进行核实，掌握第一手评价资料。

（六）综合分析评价资料形成绩效评价结论

绩效评价工作组对评价对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析和综合评价；提出项目实施过程中存在的问题与建议；对发现的重大问题要及时反馈绩效评价组织机构，由其进行集体研究后形成绩效评价结论。

（七）绩效评价时间安排

绩效评价时间安排应符合委托方的时间要求并能有效完成所有应实施的评价程序，具体时间安排应根据委托方要求及评价项目的难易程度确定。

六、现场评价方案

1、进驻被评价单位，听取情况介绍

绩效评价机构至少在绩效评价工作组拟开展现场评价的7个工作日前通知被评价单位。绩效评价工作组按委托方安排的时间进驻被评价单位，参与现场评价工作会议，听取被评价单位对评价对象的目标设定及完成程度，组织管理制度建立健全及落实情况，预算支出执行情况，财务管理状况，资产管理情况和预算支出执行产生的效益效果等情况介绍。

2、向被评价单位交付资料清单，收取现场评价资料

1）项目支出绩效评价一般需收取以下资料：

①单位基本证照、专项及项目资金基础情况表

②项目申报文件、立项依据

③项目批复文件或会议纪要

④项目资金下达文件

⑤项目管理制度、实施方案

⑥项目实施组织机构设置

⑦项目资金管理、财务管理制度

⑧项目验收、评审报告

⑨项目财务核算资料（报表、账簿、收付款凭证）

⑩绩效自评报告、自评评分表

领他评价所需资料

2）部门整体支出绩效评价一般需收取以下资料：

①单位基本证照、基本情况说明

②预决、决算数据资料和预决算批复文件、预决算公示情况证明

③“三公”经费预决算及重大民生资金公开资料

④各项管理制度和管理办法（含财务、资产、专项资金等）

⑤年度财务资料（报表、账簿、凭证）

⑥资产清单、人员配置情况表

⑦项目立项文件、项目申报、评审文件

⑧政府采购相关文件

⑨单位绩效自评报告、自评评分表

⑩其他评价所需资料

3、资料分析及复核

对被审计单位提供的有关财务资料进行查阅，核实其真实性。包括：

1）财务报表与总账、明细账核对，明细账和记账凭证核对，记账凭证和后附附件的核对，检查账务处理的合规性。

2）认真检查年度预决算数据，与财务资料比对复核，核实需公示项目是在规定时间和规定平台发布公示信息。

3）检查各项管理制度设置的完善性和合理性，落实制度的实际运行状况。（绩效评价最新资料 加wx：jx55602）

4）查阅项目招投标文件，审核项目招投标程序是否合法合规，应通过政府采购的项目是否遵照实行。

5）检查各项收支审批程序、核实资金是否按来源和预算用途规范管理和运用。

4、查看项目现场，核实资产规模

结合资料实地查看项目的实际完成状态和规模，核实各项资产是否真实存在，观察项目现场管理状态，查验项目实施的真实性和规范性。检验已完成项目的运行效果。

5、发放调查问卷。

对各项目和部门履行职责情况的公众满意度进行调查，对具有明确受益对象的评价项目，根据需要收集的评价数据设置调查表并认真做好调查表的发放与回收工作。

6、综合分析、客观评价

根据核实的情况，独立、客观、公正地开展现场评价工作，认真填写现场评价工作底稿，对提供的材料及自评报告，结合现场评价情况进行综合分析、归纳汇总。

1）项目绩效评价通常需要完成的评价工作：

①项目目标设置情况：以项目目标计划（或项目预期目标）作为评价标准。

②项目决策情况：专项是否有设立依据，立项依据包括法律法规，中央、省、市党委政府文件或会议纪要等。

③资金管理情况：是否有规范的专项资金管理办法。

④项目申报、评审情况：项目申报流程是否规范，是否有项目申报通知，是否组织项目评审，项目分配结果是否按政务公开的要求建立了公示制度。

⑤资金分配情况：资金分配是否符合资金管理办法等规定，是否突出重点、公平公正，支出方向是否明确。

⑥资金下达情况：资金指标是否及时下达（原则上要求在9月前下达完毕，最迟需在年底前安排拨付到位）。

⑦资金使用情况：资金使用是否合规，有无挤占、挪用、截留、闲置等情况；绩效目标产出完成情况；资金使用是否对社会、经济、环境发展产生积极的促进作用，达到预期目的。

⑧专项和项目资金使用绩效情况：对专项和项目的产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、经济效益、社会效益和环境效益进行对比分析和归纳总结，通过调查问卷统计结果对社会公众或服务对象满意度进行评价。

2）部门整体支出绩效评价通常需要完成的评价工作：

①基本支出使用管理情况。包括年初预算、本年度追加、上年结转结余、年度可用金额和年度实际使用情况。

②“三公”经费使用管理情况。包括公务接待费、公车运行维护费、公务车辆购置费、因公出国出境费用分基本支出、项目支出和年初预算、当年决算、上年决算情况。

③专项支出和项目支出使用管理和组织实施情况。包括上年结转结余、年初预算安排、本年预算追加和实际使用情况，专项和项目资金的管理使用情况（包括项目招投标和政府采购情况）。

④结转结余资金使用管理情况。包括上年和当年的结转结余资金（按决算口径），为盘活存量资金所采取的积极措施等。

⑤部门整体支出的主要绩效情况。主要包括党委政府下达的绩效考核个性指标任务、上级主管部门下达的主要考核任务和部门年度规划任务完成情况。整体支出绩效评价指标完成和得分情况。部门充分履行职责职能，在津贴补贴政策落实、资产管理、三公经费控制、预决算公开、存量资金管理、财经法规及制度贯彻、管理资金等方面的主要工作成效。

7、沟通说明，现场评分

征对分析、评价中发现的情况与被评价单位沟通，获取被评价单位的书面情况说明。评价组对各项评价指标进行分析讨论，经反复分析、研究，按预先设计的评价指标体系进行现场评价打分。

8、获取被评价单位出具的现场评价回执，完成现场评价工作。

七、绩效评价报告

（一）撰写绩效评价报告

绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定，绩效评价人员应按照规定的文本格式和协议要求撰写绩效评价报告，并做到依据充分、数据真实、内容完整、客观公正、结论明确、建议可行。

绩效评价报告通常应包括以下主要内容:

1）基本概况，包括项目基本情况和主要绩效目标。

2）绩效评价的组织实施情况，包括绩效评价的目的、依据、评价过程。

3）评价结论，根据评价掌握的情况，给出评价结论。

4）实现的主要绩效：项目绩效体现为项目的产出数量、产出质量、产出时效和产出成本，项目的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度；部门整体支出绩效体现为部门充分履行职责职能，在津贴补贴政策落实、资产管理、三公经费控制、预决算公开、存量资金管理、财经法规及制度贯彻、管理资金等方面的主要工作成效。

5）存在的问题及原因分析，对评价过程中发现的项目实施和资金使用过程中存在的问题进行分析和说明。

6）意见建议，针对发现的问题提出相应的改进建议和意见。

7）其他需要说明的事项，主要针对评价过程中发现的重要事项或异常事项进行特别说明。

（二）绩效评价报告征求意见

绩效评价报告初稿完成后，应征求被评价单位的意见，根据反馈的有效意见对评价报告进行修改。如对评价报告存在意见分歧，经协商仍不能取得一致的，评价人员在出具正式绩效评价报告时须同时附交被评价单位的不同意见。

（三）提交绩效评价报告

绩效评价报告及评价数据资料经绩效评价负责人和评价单位法人签章后，应当在规定时间内、按照规定的格式、要求，提交委托方审核。

八、绩效评价档案管理

绩效评价人员应加强预算绩效档案管理，建立相应的档案管理制度，保证档案资料的真实性、完整性和有效性，不得伪造、变造、隐匿或者擅自销毁。预算绩效管理档案保存期限不少于10年，绩效评价人员应负责收集整理受托实施绩效评价项目的档案，其中，实施方案、报告及相关重要佐证资料应同时报送委托方存档备查。

 场实施阶段 

1、收集绩效评价相关数据资料

（1）资料收集

绩效评价所需的信息资料包括评价对象的基本情况、资金使用情况、评价指标体系所需的各项数据资料等内容。

a.信息收集的关键环节

需要制定信息资料收集计划。根据收集信息的特点，制定周密、切实可行的信息资料收集计划，制作信息资料收集清单，统筹安排整个信息收集工作。

信息资料的收集、鉴别。根据上述的信息资料收集计划，开展信息收集工作，并做好收集资料的鉴别。

信息资料的整理分类。将上述鉴别完毕的资料按照绩效评价工作的需要进行整理分类，提高资料综合利用效率和绩效评价工作的效率。

①政策制度方面：有关财政支出的法律法规及相关政策文件，取得与项目相关的国家相关法律、法规、规章及相关文件，国家发展规划和相关部门行业发展规划及政策，地方政府制定的发展规划和政策措施，预算管理制度、资金及财务管理办法等；

②项目立项方面的资料：立项评估报告、可行性研究报告、环境影响评价报告以及国家发展和改革部门的项目立项批复文件；研究机构或咨询机构与项目相关的研究资料、分析报告和咨询报告等；经审批部门组织专家评审，形成评审专家评审资料；

③项目实施：组织管理制度文件；资金来源文件；筹集资金及贷款的有关制度规定；资金支出明细表、原始凭证；项目实施单位项目支出原始凭证；资金审批流程和合同签订审核流程；财政、审计部门对项目实施情况的专项检查报告、专项审计报告；项目承建方资质、基本情况及项目单位与承建单位签署的合同等相关资料；项目单位在项目实施过程中形成的文件资料（包括：项目执行过程中的有关财务会计资料、工作总结、监测报告、项目进度报告、项目竣工验收报告等；项目后续管理资料）

④项目绩效方面的资料：项目的完工（产出）数量、质量、时间等方面的资料；经济效益、环境效益、可持续影响等方面的数据信息等；第三方提供的相关资料，包括报道、影像资料或者统计数据等相关证明资料。

信息资料的分析应用。在资料分类整理的基础上，可以通过图标、软件、计算等方式对信息资料进行分析，并将分析结果应用到绩效评价工作中。

b.信息资料的收集方法

①项目单位和相关单位提供。注意被评价单位提供的基础数据和资料应由被评价单位签字盖章确认。

②调取相关档案卷宗。

③网络信息检索。

④咨询专家。

2、现场调查

绩效评价工作组根据评价实施方案确定的现场调查范围，结合评价对象的特点和项目承担单位提供的数据资料，深入被评价单位，采取调研访谈、资料核查、实地勘察、社会调查和分析调查等方式，对被评价单位的立项、资金、管理、产出和效益等方面的情况进行实地检查与核实。

实地调查，根据绩效评价工作的需要从决策过程，产出和效益四方面开展。决策方面主要调查核实项目立项的依据是否充分，立项的程序是否规范，资金落实到位和有效利用情况信息。过程方面为了解项目实施的保障情况，主要调查项目实施单位是否就项目健全了组织领导的机制，是否建立了完善的业务管理制度，财务管理制度，以及制度的落实执行情况和资金使用是否合规等情况。产出方面，为掌握项目的建设情况，根据绩效目标主要调查项目实际完成情况、进度管理和控制情况，项目质量和成本控制等方面的数据和资料。效益方面主要调查项目的实施，对于项目周边在经济社会和环境等方面作出的贡献情况、项目的可持续影响和项目的满意度状况等信息。

开展现场调查需要注意，一要做好前期准备工作，包括选择调查的地点和调查对象，设计调查问题清单、编写调查日程安排，二要安排充分的时间，合适的环境；三要用恰当的沟通方法和技巧。四要及时整理调查记录。

3、座谈

（1）访谈

评价工作组开展访谈，需要做好以下几个方面的工作。

第一从项目利益相关者中确定访谈对象。访谈对象是能够为绩效评价提供切实有用数据的人。包括项目管理人员，负责项目实施和运行管理技术人员。

第二设计访谈调研的提纲。

第三访谈日程和需要反弹的问题。

第四这次访谈的时间不宜过长，要安排专人进行记录。同时要按照严格按照访谈的提纲进行。如果有疑问的话，要及时提问确认。

第五访谈结束后要及时整理访谈的资料。形成一份访谈的报告，并将其作为绩效评价报告的附件。

（2）座谈会

座谈会是绩效评价中经常使用的一种信息收集资料的方法。

通过召开座谈会的形式，围绕评价需要了解的情况和问题，既然收集绩效评价所需要的资料。

来源：绩效评价师CPEP