如何提升预算绩效评价报告的质量

绩效评价报告是绩效评价全过程的总结，它的质量高低直接决定绩效评价的命脉。

一、预算绩效报告存在的问题

评价指标体系的匹配性问题。首先，绩效指标的科学设定是公共管理领域的世界性难题，最终体现是绩效评价报告，绩效评价工作的结论取决于绩效指标体系，结论要与报告提出的问题和建议密切，但现阶段很多报告存在绩效评价结论和指标体系逻辑匹配性不足的问题。绩效评价结论理应同问题、建议呈正相关关系，评价指标体系的设定要与部门、政策、项目相匹配，并充分反应其运行状态。

其次是指标数量的确定，产出包含数量、质量、时效和成本，效益包含经济效益、社会效益、生态效益、可持续性等，若有一个指标既反应项目产出，同时又能够体现社会效益，目前学界和行业内尚未对当如何界定这一指标进行探讨，以致出现指标体系设定的随意化。

过于重视形式，忽略预算管理实质。项目、政策和部门整体支出之间不是相互孤立的，项目、政策和部门整体支出绩效评价是一个有机整体，人为地将其割裂开来将不足矣反应各级政府部门的实际需求。项目、政策、和部门整体支出绩效评级是一个由点到面再到整体的过程，绩效评价报告应能够反应层层推进的逻辑特征，否则报告将呈现碎片化，难以形成累积效应，不利于地区合力的形成和绩效管理水平的提高。

逻辑性缺失，报告内容缺乏合理性。整体评分较高而指出的问题较为严重；调查问卷、访谈缺乏样本量确定原则，自评单位一般不做满意度调查，第三方机构在做满意度调查时出现问卷发放随意，问卷内容与项目关联度低，数据采集做了很多但缺少合理性分析等问题。

报告深度不足，不能为管理决策提供依据。比如报告指出的问题较为零碎，缺少总结提炼，针对性不足，仅仅是对项目情况的简单描述；挖掘深度不够，限于项目本身，未能从政策设计、预算合理性安排、部门履职等更高层面进行反思；所提建议粗略笼统，应用性和前瞻性不足，难以对现状做出实质性改变，绩效报告不能真正发挥咨询作用。

二、问题的原因分析

委托方存在的问题

选择的评价项目针对性不足，委托方在项目选择方面缺乏合理统筹。委托方对于绩效评价项目的选择存在随意性，没有从有利于提升评价报告质量、扩大评价结果应用的角度出发展开遴选。委托方应通盘考虑，综合多种因素选择相应的项目、政策和部门整体支出开展绩效评价。

整体而言，当前理论上并没有将项目、政策和部门整体支出三类绩效联系起来，而是看成各自发展、互无关联的不同领域。实践上也是分类推动，没有发展出了一系列的统筹机制和整体性的制度安排。

评价目的和要求不明确。委托方在开展绩效评价时，往往有预期的评价重点，但未向第三方机构阐明评价重点和评价要求，或不断调整评价要求，使得第三方机构无法准确了解委托方的评价意图，仅根据文件要求实施常规评价流程，没有侧重点，沦为完成性评估，或自寻突破口，造成评价方向偏离，评价结果有效性较差。

未对评价工作做到全程把控。委托方对评价过程关注较少，仅采用方案评审和报告评审的模式进行质量把控，第三方机构在评价过程中遇到问题不能及时沟通，评价重点偏离也不能及时发现，面临时间紧任务重的情况，评价工作往往流于形式。

第三方机构存在的问题

权威性与中立性不足。第三方机构在评估过程中存在对委托方的依赖和对被评估方的迁就，导致独立性的丧失，评价结果难以保持客观中立。

评价人员业务能力有待提升。当前从事财政支出绩效评价的人员普遍从业年限较短、评价经验不足、知识储备不全面，尤其缺乏对财政管理和预算管理体制的认知和理解，要完成一份高质量的绩效评价报告十分具有挑战性。

预算单位存在的问题

被评价方的配合度较低。如若把有限时间忙于事务性工作，将大大减少评价工作的有效时间，直接影响报告质量。

部分被评单位存在抵触情绪。在评价工作开展过程中拖延隐瞒，使得第三方机构无法全面了解项目情况，评价方向产生偏差，迫于时间压力评价工作只能浮于表面，看不到实质性问题，提不出具有可操作性的建议。

三、质量提升的路径

委托方方面

在项目选择上。纵向上放眼长远，结合国家中长期发展战略规划、财税体制改革、党委政府重点工作等方针政策，选择密切关系民生、站在改革风口的项目去探究，统筹推进和把握，逐步推进本地区绩效水平的整体改进。

横向上选择有利于几级政府联动或资金链条长的项目，通过立体式评价扩大影响力，将评价结果在域范围内应用，同步设立支出标准、共同完善预算管理和项目管理机制。

第三方机构方面

形式上：

报告结构体例的规范性。要对照财政部门规定的格式要求，重点检查字体、行距、图表编排、整体排版、报告层级划分等各方面是否规范。

文字数据的准确性。评价报告中文字表述要确保准确、报告全文前后逻辑要严谨。

报告交付的及时性。审核第三方是否能按照规定时间要求完成提交绩效报告及报告修改。

内容上：

基本情况要详实。主要看绩效评价报告中对被评价资金或项目的背景情况介绍和对财政资金的来源、去向的描述。

数据利用要充分、分析要透彻。绩效评价报告应充分使用被评单位提供的数据来支撑观点、说明问题，评价报告的数据使用要足够充分，并结合图表法、比较法等方式对收集的数据进行组织整理和分析，并展现相应的分析的结论。

指标分析思路要清晰严谨。正文表述要清晰、无歧义；理据充分客观、没有主观猜测；分析合理，没有逻辑错误；条理分明，对要表达的观点能逐一说明、阐释。

评价结论：实事求是提出问题，且有事实依据和逻辑分析作支撑；问题的提出要归纳性强且能反映普遍性情况；提出问题要突出或关注价值大；提出问题要表述清楚、逻辑清晰、没有歧义。

预算绩效评价主评人能力水平项目根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》和《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》、《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》和《关于委托第三方机构参与预算绩效评价业务监督管理暂行办法》等文件精神，以绩效评价行业执业准则为指导，以预算绩效评价能力培养为核心，结合绩效评价市场需求、应具备的实操能力、专业能力要求设置课程体系，培养专业能力突出、具有良好职业道德、能够独立领导和组织开展本单位全面实施预算绩效管理应用领域的工作及其各项任务的专业人才，打造特色的绩效评价培养体系，帮助政府部门和企事业单位系统、全面地开展全过程绩效评价，助力深化全面预算绩效管理改革，为实现财政体系现代化和企业治理体系现代化提供人才支撑。

来源：绩效评价师CPEP