破产重整程序中涉税清偿探析

一、两个实务案例

（一）某破产重整案例

本案中税务局向管理人申报债权118.36万元，管理人审核确认的税款债权98.02万元、普通债权（滞纳金）16.17万元，管理人的审核结果经人民法院裁定确认。重整计划确定的清偿方案为税款债权清偿率100%，普通债权5万元及以下部分清偿率50%，5万元以上至10万元及以下部分清偿率30%，10万元以上部分清偿率10.57%，重整计划经债权人会议表决通过后由人民法院裁定批准，且税务局对重整计划投赞成票。债务人根据重整计划向税务局清偿税款债权和滞纳金共计102.67万元，尚有11.52万元滞纳金未清偿。投资人接管营业事务后，在办税过程中税务局要求债务人对按重整计划未清偿部分的滞纳金进行补缴，否则将停止办理债务人的涉税业务。

管理人考虑到一旦税务局停止经重整后的债务人办理涉税事务，将致使债务人无法进行正常的生产经营活动，最终导致债务人无法执行重整计划而被迫清算，普通债权的清偿率将大幅降低，且鉴于未清偿的滞纳金金额不大，为保障债权人的利益，避免因小失大，管理人从预留的偿债资金中支付该款项。

（二）某破产清算转重整案例

本案中税务局向管理人申报债权502.55万元，管理人审核确认的税款债权466.22万元、普通债权（滞纳金）27.54万元，管理人的审核结果经人民法院裁定确认。重整计划确定的清偿方案为税款债权清偿率100%，普通债权10万元及以下部分清偿率40%，10万元以上部分清偿率2.5%，重整计划经债权人会议表决通过后由人民法院裁定批准，且税务局对重整计划投赞成票。债务人根据重整计划向税务局清偿税款债权和滞纳金共计470.66万元，尚有23.10万元滞纳金未清偿。因按重整计划未获清偿部分的滞纳金23.10万元及税款债权本金在破产受理日后至实际清偿日之间新产生的滞纳金200.11万元无法在基层税务系统上核销，对债务人后续的办税业务产生了障碍，法定代表人也有可能被限制出境。

为消除未核销滞纳金对债务人及法定代表人产生的不利影响，基层税务局经债务人申请向上级税务机关上报核销未获清偿的滞纳金，但上级税务机关以没有相关政策规定可以对主体存续的重整企业未全额清偿的滞纳金进行核销为由，不予批准核销。后主管税务局也多次与债务人、管理人及人民法院进行沟通协商，但各方始终未能达成一致意见，未能形成最终的解决方案。目前，主管税务机关对债务人暂采取保留税务系统中的欠税，对其办税业务视同正常企业对待的变通做法。

二、现有政策缺失及实务操作困境

2021年2月25日，国家发展改革委等13个部门联合发布的《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（发改财金〔2021〕274号）中第十二条规定：“依法核销破产企业欠缴税款。税务、海关等部门在破产清算程序中依法受偿破产企业欠缴的税款本金、滞纳金、罚款后，应当依照人民法院裁定认可的财产分配方案中确定的受偿比例，办理欠缴税款本金、滞纳金、罚款的入库，并依法核销未受偿的税款本金、滞纳金、罚款”，该文件未明确重整案件中债务人按重整计划未获清偿部分的欠税是否可以核销。

在实际操作中，对按重整计划未清偿部分的欠税，税局机关的处理意见大多是：只要企业是存续的，税务系统上未足额清偿的税款本金、滞纳金、罚款仍显示为欠税，基层税务机关无权核销，即使向上级税务机关申请核销，也因国家税务总局没有作出过相关规定而不予批准。而税务机关众多的征管措施都与系统中是否存在欠税有关，系统中未核销的欠税将对重整成功后的企业在纳税评级、发票申购等诸多环节带来重大不利影响，严重时将导致重整计划无法执行，如系统中欠税超过一定的额度，还将影响法定代表人的个人信用，被限制出入境。正如上述某破产清算转重整案例中，虽通过各方努力税务机关对债务人的纳税评级、发票申购等视同正常企业对待，但不断会出现新的状况，近期，在重整成功近2年后，债务人告知管理人其法定代表人因税务系统欠税问题有可能要被限制出入境，至今管理人仍与税务机关在持续沟通。

而在某破产重整案例中，在欠税金额不大的情况下，管理人为解决税务系统中未核销欠税对重整企业引起的一系列后遗症，选择从预留的重整资金中偿付。虽然彻底解决了问题，但税务机关的处理方式是否合情、合理、合法？由偿债资金来支付税务局按重整计划未获清偿部分的债权是否对其他债权人利益构成损害？笔者将通过区别不同税收类债权的性质、破产法对税收类债权清偿的相关规定来分析这两个问题。

三、重整案件中可能的欠税类别及性质分析

（一）债务人可能存在的欠税类别

1.税务机关依法申报的税收债权。税务机关向管理人申报的税收债权，包括税款本金、滞纳金、罚款，通常是债务人已做纳税申报但尚未缴清的税款本金、系统自动计算的滞纳金和税务系统中已登记的罚款，债务人已发生纳税义务但未按规定申报的税款未在税务系统中显示，税务机关无法掌握具体的欠税金额，因此，税务局机关向管理人申报的税收债权金额通常会小于或等于债务人在破产受理日的实际欠税金额。

2.债务人在破产受理日前负有纳税义务但未申报的税款。破产程序中的债权人可能会因纳税意识薄弱、日常管理缺失、人员流失严重等原因未及时履行纳税申报义务，导致破产受理日之前存在各种应报未报的欠税，实务中存在以下几种较为常见的情况：

（1）破产受理日前已处置变现的资产。债务人处置需要办理权属变更登记的资产，如土地使用权、房屋建筑物、股权等，因过户时需要出具完税证明，债务人未进行纳税申报的可能性较小。但处置无需办理权属变更的资产，如存货等，因债务人进入破产程序前往往资金紧张无钱缴税，且无环节对其进行有效监督，通常选择不履行纳税申报义务。

（2）工业、商贸企业的异常存货。债务人出现存货账实差异较大，可能是前期无票销售未做账务处理或是为减少纳税取得无交易实质的存货发票等，这些均涉及债务人需要补充履行纳税申报义务并补缴税款，包括滞纳金和罚款。

（3）房地产开发企业的以房抵债行为。房地产开发企业以自行开发的商品房抵偿建筑工程款是行业普遍做法，尤其企业出现破产原因时更甚，但在完成以房抵债后实现销售前，房产企业不开具发票，不申报纳税。根据现有增值税和企业所得税的征管规定，以自行生产的商品抵偿债务的行为均应视同销售，房产企业在完成以房抵债行为后即产生纳税义务，需要进行纳税申报。

（4）房地产开发企业的土地增值税。《土地增值税清算管理规程》第九条规定了纳税人应当进行土地增值税清算的三种条件，但实务中存在不少房地产开发企业对破产受理日前已达到清算条件的楼盘未及时履行清算义务，未进行清算申报。

（5）建筑企业收取未开具发票的工程款。根据增值税征管规定销售应税劳

务，增值税纳税义务发生时间为提供劳务同时收讫销售款或者取得索取销售款凭据的当天。目前建筑企业尤其是民营企业还是存在“凭票记账、以票报税”的惯性模式，会计核算不规范，税务知识欠缺，对已收取未开发票的工程款不履行纳税申报义务。

3.破产受理日至清偿日之间新增的滞纳金。破产分配方案的落实执行与破产受理日存在时间差，在此期间，由于破产受理日之前产生的税款本金未获清偿，税务系统中将继续自动计算滞纳金，本文所述的某破产清算转重整案件中这部分滞纳金高达200余万元。

4.破产期间新增的税款。债务人继续营业或资产处置需要一定时间的，在破产受理日之后会产生新的税款，如销售收入、租金收入涉及的增值税及附加税，房产税，土地使用税等。

（二）不同欠税类别的性质分析

1.破产受理日之前产生的税款本金、滞纳金、罚款的性质。税务机关依法申报的税收债权、债务人在破产受理日前负有纳税义务但未申报的税款均系债务人破产受理日之前产生的，税款本金根据破产法第113条第2款规定具有优先性已无争议。根据《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》“依照企业破产法、税收征收管理法的有关规定，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权”以及《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号）第4条“企业所欠税款、滞纳金、罚款，以及因特别纳税调整产生的利息，以人民法院裁定受理破产申请之日为截止日计算确定，税务机关按照企业破产法相关规定进行申报，其中，企业所欠的滞纳金、因特别纳税调整产生的利息按照普通破产债权申报”，已经明确滞纳金在破产程序中属于普通债权。《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条“破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的,可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权”，该条创设了我国的劣后债权制度，并明确行政罚款属于劣后债权，故债务人在破产受理日之前产生的税收罚款属于劣后债权。

2.破产受理日至清偿日之间新增滞纳金的性质。根据破产法第46条“附利息的债权自破产申请受理时停止计息”和《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号）第4条“企业所欠税款、滞纳金、罚款，以及因特别纳税调整产生的利息，以人民法院裁定受理破产申请之日为截止日计算确定”，破产受理日至清偿日之间因破产受理日之前产生的税款本金未清偿而新增滞纳金的，应停止计算，不属于破产债权。

3.破产期间新增税款的性质。债务人继续营业的，破产期间新增税款属于破产法第42条第4款“为债务人继续营业而支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务”，为共益债务性质；而因资产变现需要一定时间产生的税款属于破产法41条第2款“管理、变价和分配债务人财产的费用”，为破产费用。

四、重整程序中税收类债权清偿的分析

根据破产法第81条“重整计划草案应当包括债权调整方案和债权受偿方案”，实务中，经人民法院批准的重整计划通常包含债权分类及调整方案，并会在此章节中对税款债权、普通债权、劣后债权的调整作出明确约定，同时也会明确“对普通债权和劣后债权未获清偿部分，在本重整计划经债权人会议表决通过并经人民法院裁定批准，并执行完毕时起债务人不再承担清偿责任”。破产法第82条规定，债务人所欠税款应单独作为一个债权类别，对重整计划草案进行表决，该条明确了税务局、海关等税收征收机关属于债权人；同时破产法第92条第1款规定“经人民法院裁定批准的重整计划，对债务人和全体债权人均有约束力”。

综上，作为债权人的税务机关需要受到经人民法院裁定批准的重整计划的约束，重整计划中有税收类债权调整和清偿方案的，对债务人按重整计划执行完毕后仍无法获得清偿部分的欠税，包括税款滞纳金、罚款等应予以豁免，并在税务系统中做核销处理。当税务机关对重整计划表决同意后，又在债务人后续办税过程中强制要求缴清未获清偿部分欠税，这不仅违背其此前的意思表示，也与破产法的相关规定存在冲突。因此，笔者认为本文前述的破产重整案中税务机关的做法实为随意利用征管权力，损害了其他债权人的利益；税务机关因按重整计划未获清偿部分欠税在系统上无法核销而有可能要限制法定代表人出入境的做法有失合理性和合法性。对于破产期间新增的税款，无论是作为破产费用还是共益债务，债务人均需进行正常的纳税申报，税款由债务人财产随时清偿，主管税务机关对此也通常按正常程序进行征收管理。

五、管理人对收税类债权清偿的应对措施

鉴于目前我国税收征管法和破产法的衔接尚不完善，加之基层税务局的权限限制，在破产重整中出现文中所述两个案例的情况是较为普遍的现象，为避免确有挽救价值的企业因税收问题无法解决而导致重整失败，也为切实履行管理人职责，实务中，管理人可以从以下方面应对由破产法和税收征管法之间的冲突引起的风险。

1.在重整计划中作全额清偿安排。管理人在制订重整计划草案时，对税收类债权的清偿进行测算，如未能清偿的税款本金、滞纳金等金额较小，可就未获清偿部分欠税的后续处理方式征询税务机关的意见，如税务机关认为要由债务人补充缴纳的，可以考虑在重整计划草案中设置税收类债权全额清偿的分配方案，或明确由重整投资人（或债务人）承诺缴纳。从商业角度看，债权人、投资人（或是债务人）以较小的损失换取更大的利益，这样的清偿安排对各方都是最为经济有效的，但从合法性的角度来讲，诚如上述笔者所分析的，这样的处理方案是有待商榷的。

2.补充履行债务人的纳税申报义务。债务人在破产受理日前未履行纳税申报义务，税务机关会因系统无法显示这部分欠税而在债权申报时未申报，管理人仅根据税务机关申报的金额制定的债权清偿方案存在瑕疵，管理人将面临一定的履职风险。重整程序中，债务人主体存续，如后续税务机关例行检查或稽查时发现债务人存在破产受理日前未及时申报纳税的情况，必定要求重整后的债务人履行补充申报义务并缴清税款，如涉及的税款或滞纳金金额巨大，可能直接导致重整失败；清算程序中，这个问题可能因对整体程序推进造成的影响较小而被忽视，但在普通债权清偿率大于零且已清偿完毕时，无疑会造成国家税款的流失。

根据税收征管法的相关规定，纳税人应当在发生纳税义务时及时进行纳税申报，而债务人是否存大额应申报未申报的欠税，对债务人企业是否能重整成功至关重要，管理人需事先对该事项可能引起的风险作有效的关注与应对。因此，如债务人未及时进行纳税申报的，管理人在接管债务人后，需补充履行债务人的纳税申报义务，并通知主管税务机关补充申报债权或变更债权申报，排除债务人未履行申报义务对重整计划执行造成的重大障碍，切实履行管理人的职责。

3.履行对重整投资人的风险告知义务。实务中，各地主管税务机关就按重整计划未获清偿的税收类债权是否由债务人履行补缴义务的处理方式不一，管理人在重整投资人招募时，应当向潜在投资人充分披露相应的风险（包括可能的预计金额），使潜在投资人在充分、准确理解该风险的基础上决定是否参与债务人的重整以及确定其出价。

笔者认为，根据现在破产法及其相关规定，对税收类债权性质的认定及清偿已明确，只是因为税收征管法与破产法尚未无缝衔接，加之基层税务机关自由裁量的权力有限，才出现破产案件在实务中的各种税收风险处理困境。为降低管理人的履职风险，也为切实发挥破产法优化营商环境的作用，需要管理人事先对这种风险进行充分预判和应对。笔者希望在破产法修改之际，可以对破产法与税收征管法衔接的真空地带做出补充，以解决实务中的操作困境。

作者|孙永国 周平

作者单位|绍兴市金融控股有限公司  中审众环会计师事务所浙江分所