《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》为绩效法制化再进一步

对于财政部日前下发的《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，财政部科学研究院研究员王泽彩第一时间较为详尽和细致地进行了分析、阐述。

根据十九届五中全会“强化预算约束和绩效管理”决策部署，为深入贯彻落实中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，依法规范社会第三方机构参与预算绩效管理，日前财政部下发了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），为第三机构参与预算绩效管理把舵定向，成为预算绩效管理制度改革又一有效举措，也是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的重要抓手，补齐了长久以来对预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构加强绩效管理的制度缺失“短板”，向“绩效法治”又迈出扎实脚步。

2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，各级财政部门通过政府采购、政府购买服务等方式，选择会计师事务所、资产评估师事务所等社会第三方机构，积极参与事前、事中、事后预算绩效管理。特别是，2018年中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》下发以后，各类咨询机构、高端智库、财经院校纷纷参与预算绩效评价。可以说，预算部门和单位是预算绩效管理的主体，财政部门是监管主体，社会第三方机构是预算绩效评价的有力补充。通过社会第三机构参与绩效评价，出台《指导意见》预期能够提高绩效评价公信力，进一步增强绩效评价客观性、中肯性、规范性和科学性，促进预算绩效管理高质量发展。

《指导意见》紧紧围绕“强化预算约束和绩效管理”这一主线，着眼“服务预算管理大局，通过明确范围、规范管理、有效引导、强化监督”指导思想，合理界定了委托方、第三方机构以及预算绩效管理对象等相关责任主体，在一定程度上保障了委托第三方机构参与预算绩效管理有序进行。同时，突出绩效管理质量导向，明确严格第三方机构执业资质、质量、监督和管理权限，助力促进第三方机构执业水平提升，推动预算绩效管理“提质增效、更可持续”，更好释放预算绩效管理在资源配置、收入配置、稳定发展经济能中的“内生动力”。

关于委托第三方机构参与预算绩效管理，特别是绩效评价业务，主要禀承的原则。一是坚持“权责清晰、主体分离”，能够避免“自己的刀削不了自己把”现象发生。通过委托第三方机构参与预算绩效管理，廓清了委托方与第三方机构、相关预算绩效管理对象等主体、客体权利和责任。特别是，能够有效执行利益冲突回避制度，促进了委托主体与预算绩效管理对象相分离，杜绝“运动员、裁判员一体制化”。

二是坚持“厉行节约、突出重点”，能够抓住关键KPI开展绩效评价。根据“党政机关要坚持过紧日子”的要求，明确了第三方机构参与预算绩效管理工作边界，实施预算部门和单位自评“负面清单”，将进一步增强财政治理安全、规范、有效，真正实现“要我有绩效”向“我要有绩效”的意识转变，“过紧日子”将不再是一句空话。

三是坚持“质量导向、择优选取”，能够提升“绩效”的“绩效”。通过专业、能力、资质等条件筛选第三方机构参与绩效管理，可以促进跨专业、跨学科、跨领域智力资源和研究能力融合，以独立性、专业性提升绩效评价质量和水平，防范预算部门和单位绩效自评“自娱自乐”问题的出现。

关于委托第三方机构参与预算绩效管理应该着重提高其参与的规范性问题，《指导意见》清晰界定了第三方机构介入的工作范围、重点和禁区：从委托范围上看，委托第三方机构参与绩效管理限于事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究，充分体现政府购买服务的特征。从委托重点看，主要集中在贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目，以及政策性评估评价、重点项目开展评价、预算部门及所属单位项目绩效管理，充分体现“抓牛鼻子”价值导向。从“禁区”设计看，要求委托主体与绩效管理对象相分离，预期能够防范绩效管理的“委托代理”现象发生。同时，明确了预算部门或单位强化内部管理事务内容，严禁将“事前评审、事中监控、事后评价、报告结论”等事务“层层委托”“转移责任”，不作“甩手掌柜”。

对政府机关委托第三方机构参与预算绩效管理，如何去引导、培育、发展和提高评价能力？《指导意见》选择第三机构突出“高质量”评价能力建设：一是依法、依规引导第三方参与。依法合规公开、公平、公正选择第三方机构，有利于调动专业、能力、资质、水平和较高的合作机构参与预算绩效管理，为优化咨询要素市场化配置、营造咨询市场宽松发展软环境、健全预算管理制度奠定坚实基础。二是规范委托第三方方式的管理。通过全权委托、部分委托、单独委托和多家委托等方式，能够清楚界定第三方机构的工作定位和责任分担，第三方机构职业化、专业化作用得以充分发挥，促进预算绩效管理专业性、独立性、独立性和公正性养成。三是切实保障第三方机构的经费。根据“谁委托、谁付费”原则，要求委托方通过部门预算的项目支出或公用支出安排足委托费用，并按协议支付。同时，强调委托方和相关预算绩效管理对象要对数据资料的完整性、真实性、有效性负责，方便了受托顺利开展工作。四是加强对第三方机构指导监督。预算绩效管理的核心工作是预算绩效评价，作为一项崭新的事业、产业或系统性工程，考虑到评价对象的政策性、专业性、制度性较强，及时开展对第三方机构的培训、指导和监督异常重要，有利于提高绩效报告质量，严格职业操守，增强财政治理的公信力。

第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，当前第三方机构参与预算绩效管理现状以及存在不足不能够忽视。《指导意见》之所以说第三方机构参与预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要举措，主要因为：一是构建“全方位”预算绩效管理格局的参与主体。政府预算、部门预算、政策和项目预算绩效管理，从政策制定、制度安排、绩效实施等均需要财政、预算部门、预算单位和第三方机构多方面密切合作，协同推进，缺一不可。二是建立“全过程”预算绩效管理链条的关键一环。着眼于预算编制、执行和监督全过程，第三方机构在“预算编制有目标、预算执行有监控、执行结果要评价、评价结果要反馈、反馈结果要运用”闭环流程中提供了评审、监控、评价重要咨询服务职能。三是健全“全覆盖”预算绩效管理体系的关键评价因子。从一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算，再到的政府采购、政府购买服务、政府债务、政府与社会资本合作，以及政府投资基金等，均需要第三方机构参与方案编篡、事前绩效目标设计、事中动态监控和事后绩效评价等。

总体看，当前第三方机构参与预算绩效管理正朝着“规范、有序、稳步”方向推进。

首先，强化制度规范。引导第三方参与制定预算绩效管理工作规划，协助研究出台项目支出、PPP项目绩效评价管理办法等，从最初一般公共预算项目支出绩效评价试点，扩围到目前实现覆盖“四本预算”所有财政性资金，相关管理制度建设日趋规范完善。其次，注重有序推进。从项目支出绩效到部门支出绩效，再到政策运行绩效，再到处重大战略的重点绩效评价，处处都彰显出第三方有序参与作用。从一般评价到如精准扶贫项目资金绩效评价。再者，稳步有效推进。按照《全面实施预算绩效管理实施意见》，2020年中央和省实现预算绩效管理全覆盖，2022年底前市县层面实现预算绩效管理全覆盖，我们始终坚持单位预算部门和单位是预算绩效评价主体，财政再评价是关键，第三方评价为重要补充的理念。

从实践存在不足看，第三方机构参与预算绩效管理缺乏全国统一的资质、门槛和规范，谁都可以参与预算绩效管理，“乱相丛生”，这是第一。第二，亟待制定分行业、分领域、分层级绩效评价指标体系，缺乏绩效评价统一“度量衡”的“钢尺”。第三，第三方评价结果应用亟待加强，与预算挂钩、激励问责体制机制迫切需要抓紧研究出台。

未来要充分发挥第三方机构在预算绩效管理中的作用，推动预算绩效管理提质增效。“十四五”时期，按照“加强财政资源统筹”，“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”总体部署，委托第三方机构参与预算绩效管理，要紧紧围绕启动绩效立法、编制中长期规划、完善绩效目标和标准、健全绩效评价体系、培育和引导第三方参与绩效管理、推行数字财政和智慧绩效等重点和难点，积极推进预算绩效管理改革建设再上一个大台阶成为重中之重。重点抓好：

第一，协助启动研究预算绩效立法。根据预算法和预算法实施条例“上位法”规定，研究设立单行法《政府预算绩效法》的可行性，夯实预算绩效评价的法理基础。以明确政府绩效内容及做法的法律作为统领，形成绩效预算的上位法，构建统一完整的绩效管理法律体系。

第二，协助出台第三方参与预算绩效管理操作规范。明确绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标、评价时间、评价方式、评价结果应用等逻辑流程。同时，健全完善分行业、分领域、分层级预算绩效评价指标体系，成熟一个推出一个。优先出台农业、科技、教育等法定支出，以及政府债务、精准扶贫等重点支出指标体系，为高质量绩效评价提供一把“钢尺”。

第三，积极培育、引导、发展第三方评价机构，切实提高绩效评价质量。从国家层面看，急需研究探讨组建“财政绩效评价行业协会”，通过行业协会出台全国统一的绩效评价操作规范、制定分行业分领域分层级绩效评价指标体系、拟订绩效评价行业自律法规等，指导、培育、引导和发展第三方机构，规范参与预算绩效管理。根据改善营商环境有关规定，允许市场主体通过政府采购、招投标，积极引导独立、中肯的社会第三方公开、公平、公正参与对预算绩效评价业务。同时，适时推动“绩效评价师”进入“国家职业法典”。

 (作者：王泽彩编辑：齐小乎)

来源：中国财经报