提升参与预算绩效管理第三方机构执业质量

随着第三方机构参与预算绩效管理的广度、深度不断拓展，如何有效把控并逐步提升参与预算绩效管理第三方机构执业质量（以下简称第三方执业质量），已成为社会各界关注的焦点。

现行要求

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，要引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。

《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》指出，各级财政部门、主管部门应当按照职责，加强对第三方机构参与预算绩效管理的执业质量监管。

《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》明确，财政部门应当依法依规加强对第三方机构预算绩效评价执业质量的监督检查，监督检查包括执业质量控制制度建立与执行情况。

但截至目前，有关部门和第三方机构对于执业质量管理体系的内涵定义及体系要素均无明确界定。

近年来，各省市财政部门陆续发布了第三方机构参与预算绩效管理工作办法，从项目层面提出第三方机构参与预算绩效管理工作质量评估要求，但未从第三方机构层面就执业质量管理提出系统性、体系化的要求。

内涵及其组成要素

结合地方财政部门第三方机构参与预算绩效管理工作办法中有关质量评估（考评）的内容，参照中国注册会计师协会等行业协会关于质量管理的有关概念，笔者认为，第三方执业质量的内涵应该包括两方面的内容，即执业过程质量和执业结果质量。其中，执业过程质量可进一步细分为法律法规及执业标准遵从度和执业过程高效性，执业结果质量可进一步细分为报告结论恰当性和报告要件规范性。执业过程质量是基础。执业结果质量是核心，也是执业过程质量的集中表现和最终反映。主管部门、委托单位和社会公众更为关注执业结果质量，第三方机构及其从业人员则应当同时重视执业过程质量。

在上述第三方执业质量内涵界定的基础上，笔者认为第三方执业质量管理可以定义为：参与预算绩效管理的第三方机构为持续提升执业质量水平而设计和实施的，旨在为本机构及其从业人员按照绩效管理相关法律法规和执业标准的规定执行业务，出具适合具体业务情形的绩效报告并服务于公众利益而提供合理保证的一系列程序及规范。

第三方机构为持续提升执业质量水平而设计和实施的一系列程序及其规范可以系统性地归纳为6个相互支撑的组成要素。

一是管理层价值观。第三方机构管理层应当为提升执业质量管理营造良好的内部环境。包括但不限于：确立并传递公众利益至上的执业理念，培育以质量为导向的团队文化，坚持以高执业质量获取客户市场，坚持财务运营不以牺牲执业质量为代价，带头遵守执业质量管理的各项政策和程序，不得干扰项目人员按照法律法规和执业标准的要求执行绩效管理工作等。

二是职业道德要求。第三方机构应当依据预算绩效管理业务的特殊性质，要求从业人员恪守独立、客观、公正、廉洁、保密等职业道德要求，包括但不限于：识别、评价并应对职业道德要求遵循过程中的不利影响，定期评估从业人员对职业道德要求的遵循情况，对违反职业道德要求的情形及时作出恰当处理等。

三是资源保障。第三方机构应当为保持高质量的预算绩效执业水平配置适当的资源，包括但不限于：招聘和培养具备胜任能力的主评人，配置足够的人力资源以保障其对执业质量的承诺，获取、开发、维护和利用充足的知识资源，建立绩效管理数据库并实现数字共享等。当机构内部缺乏充分、适当的资源时，要能够从外部及时获取必要的资源支持。

四是技术支持。第三方机构应为项目团队高质量开展预算绩效业务提供必要的专业技术支持，包括但不限于：建立健全预算绩效业务相关的操作规程，开发应用预算绩效业务相关的软件平台和实用工具等。

五是项目管理。第三方机构应当将执业质量要求实质性应用于具体的预算绩效项目管理，包括但不限于：委派具有适当胜任能力的主评人和其他人员并保证其有充足的时间高质量地执行业务，将执业标准嵌入业务软件并通过软件规范执业过程，制定内部复核机制并记录内部复核过程，制定报告出具规范并加强报告签发控制，保留完整工作底稿并及时归档等。

六是监控与整改。第三方机构应当对执业质量管理体系运行实施必要的监控与整改，包括但不限于：实施定期质量检查以识别质量管理存在的缺陷，开展必要的质量问责并与考核晋升挂钩，对存在重大缺陷的项目负责人重新评估其主评人资格，针对监控发现的缺陷及时进行整改并跟踪整改效果等。

此外，跨地域执业并集团化运营的第三方机构，还应当建立并严格执行一体化管理机制，实现对上述质量管理要素的统一管理。

主要困难

尽管第三方执业质量已成为各方共同关注的焦点，但在当前环境下，如何有效提升第三方执业质量依然存在诸多现实性困难。

从制度规范看，当前预算绩效管理的法律法规和标准体系尚不健全，第三方机构的执业过程质量管理缺乏遵从标准，执业结果质量管理缺乏衡量标准。

从机制上看，目前主管部门和委托单位对于第三方执业质量的关注主要立足于具体项目层面，相关质量管理措施主要聚焦项目人员配置、项目实施进度和报告本身质量。因此，第三方执业质量的管理责任往往被转移到项目组甚至是项目负责人身上，致使执业质量管理缺乏系统性、可持续性和可推广性。

从市场结构看，当前预算绩效管理服务市场属于典型的“买方”市场，服务委托方在质量要求、进度计划、付费机制等方面拥有较高的话语权，市场需求在很大程度上决定了第三方机构对执业质量的重视程度。不平衡的市场供需关系和不规范的市场要求，并不利于第三方机构建立并维持高质量的执业标准体系。

从第三方机构看，参与预算绩效管理的第三方机构大多尚处发展初期，普遍存在规模小、人才缺、创新能力差、技术应用水平低、盈利能力弱等问题。处于生存困境和野蛮生长过程中的第三方机构，对于系统性建立执业质量管理体系缺乏内生动力和投入保障。与此同时，相关实施单位的配合义务并不明确，导致信息获取不充分、不及时，在一定程度上影响了第三方执业质量管控措施的有效实施。

主要建议

第三方机构执业质量的整体提升，既取决于第三方机构自身的战略规划和运营管理，也有赖于主管部门和委托单位的监督指导。

第三方机构要树立良好的执业理念和团队文化，重视执业质量和人才培养，加大业务资源和技术研发投入，定期和持续开展质量监控活动。

主管部门要加强预算绩效管理法治化进程和执业标准体系建设工作，加快制度供给并落实制度执行。引导第三方机构结合法律法规和执业标准体系，同步建立预算绩效业务操作规范和执业质量控制制度。

主管部门和委托单位要进一步优化业务委托机制，通过市场引导方式，选择执业质量管理规范、执业信誉较好的第三方机构参与预算绩效管理工作。综合考虑第三方机构建立并运行高水平执业质量管理体系的资源投入和全口径成本，形成更加公平合理的付费机制。（作者系天职国际会计师事务所政府服务板块主管合伙人）

 作者：倪小平                            

来源：中国会计报3月25日7版