十评《审计报告》：戛然而止的PPP能否迎来新生？！

2023年6月26日，审计署向全国人大常委会报告了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（“审计报告”）。

对于基建领域关心的PPP项目审计情况，《审计报告》显示：

此次重点抽查了18个省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目。发现的主要问题:

一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。

二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。

三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022 年6 月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22 亿元;10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66 亿元。

在审计建议部分，没有明确提及PPP。

众所周知，今年PPP领域遇到了前所未有的困难，某些部门及人士甚至是谈PPP色变。昨天的“小甜甜”，八年时间彻底蜕变成了“牛夫人”，实在是令人唏嘘。话说回来，“烹小鲜”和“翻烧饼”都算是做饭技能，因此这就不足为奇了。

既然是公开信息，公开谈论应该不算是违反纪律了。《审计报告》释放了什么信号，对于后续工作究竟会产生什么影响？笔者在此斗胆猜测（并非推测）一下。

第一，PPP功过是非的靴子基本落地。事实上，PPP项目的审计是例行节目。据某些地方政府反映，年初还正常开展的PPP项目审计，到三月份开始偏离之前的工作预期。今年引起PPP惊涛骇浪的据说是审计部门发现的某些PPP项目问题引起高层关注。在此背景下财政部门为此火速内部发文，要求对各PPP项目进行彻底核查。期间PPP项目信息库也不能正常访问，一时间风声鹤唳。按正常逻辑，如果高层对于PPP政策有进一步的批示，审计部门应该会将有关精神直接反映在后面的正式《审计报告》中，也算是给各界一个面上的说法。笔者看来，《审计报告》披露的PPP领域问题，主要还是实际操作层面的问题；对于PPP政策本身，并没有做负面评价。因此，笔者猜测，这在某种程度上反映出高层对PPP的认识，PPP领域出现的问题是个案，出在执行层面，而非政策本身。经是好经，念歪了。

第二，PPP政策的存废，关系到政府信誉，也关系到营商环境。经过数年发展，PPP已经形成了巨大存量市场。如果按今天的标准去看八年前的项目，肯定有各种不足，这也符合事物发展规律。PPP项目由政府发起，政府应该要有基本契约精神。新人新办法，老人老办法。法不溯及既往，这是底线。对于存在瑕疵的项目，在条件允许的情况下不断完善，才是正道。不顾其中复杂的历史经纬，不顾投资人的反对，政府“耍流氓”式的强行修改PPP合同，我们对此表示强烈反对。

第三，PPP模式有其存在的必要性和合理性。客观来说，目前的环境下，目前没有发展出比PPP更好的模式。应该P允许其发展，但预计实施难度会增加。

第四，PPP项目入库审核，虽然争议不少，但作为提高PPP质量的抓手，目前好像并没有更好的手段。既然《审计报告》都说入库审核不严，那么以后审核流程和环节应该会继续加强。但已经关停的PPP信息库，是否到了升级打开的季节？

第五，中介机构作用关键，责任重大。至少，再差的中介机构也能起个背锅的作用。

第六，履约不诚信，这好像是点了政府的名。PPP项目发起，政府要做好前期论证和协调，领导不要来“PPP”“（拍脑袋，拍胸脯，拍屁股），才能避免承诺不能兑现。

第七，片区综合开发项目是唯一被点名的项目类型。近几年这类PPP项目的增量基本无迹可寻，看来存量也到了整改或退出历史舞台的时刻。毕竟，土地财政式微，思路是要换一换了。是非成败转头空，青山依旧在，模式已不红。

第八，运营安排存在不当，这是老问题。然而，风险分担不能简单以主体做界定标准。

第九，工程进展不顺利，原因很多，但这是PPP自身的问题么，或者说，这是PPP专有的问题么？部分地区违规建设会议场馆或景观工程，没有领会精神按照中央要求过苦日子，这着实该批。

第十，因为众所周知的原因，各地政府财力明显下滑，大量PPP项目进入付费周期后，政府拖欠现象普遍。除了支付风险外，政策不稳定是投资人最为担心的因素。推进PPP要稳定预期，信心比黄金重要。然而，当下经济环境的利空因素太多，即便有战略定力，可能也是“不投资”的战略定力，因此，即便PPP进入新常态，这轮折腾的影响短期内可能也不会消除。

几经风雨的PPP能否迎来新生，让我们拭目以待。

<结束>

作者：大明湖边             

来源：财经律镜