PPP项目执行阶段 审计实践

随着我国公共投资项目建设模式的日益丰富，PPP作为一种新型的投融资模式，因其具有充分整合政府方和社会资本方各自特点和优势，缓解财政资金压力，有效推进基础设施建设，提高公共服务效率等优点，逐渐被广泛采用。但是，目前许多地方PPP建设项目配套的相关制度环境和监管体系还不够成熟完善，PPP参与方对项目相关工作的规定和操作流程还不够熟悉，导致PPP项目应用过程中存在一些问题，需要改进和解决。

PPP项目特点

《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中提出，PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，PPP项目操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交这几个阶段；项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式；项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。

审计目标及审计重点

近年来，随着PPP模式在武汉市政基础设施、生态建设及环境保护、城镇综合开发等多个领域的广泛运用，为了加强公共投资建设项目的审计监督，武汉市审计局陆续开展了对PPP项目的审计，力求规范PPP项目管理行为、促进和提高建设资金使用效益和投资效果。

PPP项目虽然引入了社会资本参与投融资、建设和运营，但是项目付费机制主要为政府付费和可行性缺口补助，政府要为建设期获得的工程设施产品和运营期获得的服务支付相应费用，这类项目的最终出资人实质上还是政府，所以财政资金的使用效益应该是该类项目审计的核心内容，这就需要重点关注项目投资控制和建设完成情况，即投入和产出是否达到了“物有所值”目标。资金使用效益的高低，在一定程度上体现出项目建设期政府方的监管责任是否落实到位。

PPP项目执行阶段存在的主要问题

审计发现PPP项目管理模式下，项目批复执行、变更管理、投资控制等方面存在一些问题，亟需加以规范。

（一）项目前期论证分析不深入，后期建设规模发生较大变化未向原审批部门报批，影响项目投资效益和规范运营。

某PPP项目为十多个子项的打包项目，项目实施前，实施机构将项目可行性研究报告向有关职能部门征求意见，部分职能部门认为存在部分子项未完成选址、或已准备实施、各个片区已经有项目落地等原因，明确相关子项不具备实施条件。但是项目实施机构未完全按相关职能部门的意见对项目可行性研究报告进行调整，仍进行报批并获批通过，而后按此方案进行招标并实施。项目实施过程中，实施机构梳理了PPP项目包十多个子项的可实施性，其中绝大部分子项因存在规划、选址、实施主体等问题而不具备实施条件。于是项目实施机构与项目公司签订PPP项目合同补充协议，调整合作区域建设服务工作内容，除保留原合同一个在建的子项目外，其余十多个子项目全部取消实施。同时，该调整方案也未向原审批部门报批。由于项目实施机构前期工作缺乏深度，可研报告编制缺乏深入分析和论证，致使PPP项目包内绝大部分子项无需或无法实施，PPP项目建设规模、利润率、融资方案、政府补助等均发生较大变化，未向原审批部门重新报批，影响项目投资效益和规范运营。

（二）工程建设监督管理工作的责任方不明晰，导致对工程变更工作的审核管理缺位。

根据《PPP项目合同》约定，某PPP项目的建设管理工作主要由项目公司负责完成，政府方对项目公司的建设管理工作进行监督管理，项目实施机构委托政府出资方对项目建设全过程进行监督。由于项目实施机构和政府出资方未对工程建设监督管理工作具体事项的职责划分达成明确一致，诸如重大变更的界定标准、什么类型的变更由哪一方来进行审核审批等问题均未予以明确，导致双方均未履行对工程变更等工作的监督管理，项目公司提出的工程变更未经过政府方审核，工程重大变更既未取得项目实施机构的书面同意，也未获得原审批机构的批准。由于社会资本方与施工总承包单位为同一主体，而作为项目建设单位的项目公司，其主要管理人员均为社会资本方面人员组成，建设单位和施工单位实际也为同一主体，在这样的利益关系下，施工方提出的变更在项目公司那里很容易通过，比如通过降低批复和设计要求的标准来降低其投入成本，或者通过变更来变相提高造价，获取更高利润。工程变更审核管理的缺位，相关工作推进不顺，进而造成工程质量安全、投资效益等方面的控制无法有效保障，同时还将严重影响后期结算等相关工作的顺利开展。

（三）投资控制方面监管不到位，造成计价标准不明确，影响期中计量计价的准确及结算工作的顺利开展。

某PPP项目，由于社会资本方的选定是项目实施机构通过批复概算的建安工程费下浮费率方式招标，社会资本方即为工程的施工总承包单位，施工合同总价款暂定为批复概算的建安工程费，变更内容按规定另外计取，不像传统的施工招投标那样有明细的投标清单及单价组成作为期中计量计价及后期结算的依据。《PPP项目合同》中约定，工程费用以政府批复的初步设计概算和施工图为依据，根据现行的相关计价规范、定额、价格信息等规范性文件编制工程量清单，以该工程量清单作为结算依据（即通常所说的“概算转清单”）。项目公司基于自身利益考虑，对《PPP项目合同》约定的编制依据进行了调整，其委托相关咨询机构出具的工程量清单及工程预算总价格超出了批复概算中的建安工程费，该工程量清单未得到项目实施机构、跟踪审计、施工等各方的认可。项目实施机构未能有效监管并督促项目公司及时修改完善，项目公司迟迟未能提供符合《PPP项目合同》要求且经各方认可的工程量清单。因缺乏统一的计价标准依据，导致在工程期中计量计价及进度款审核过程中，出现相同清单项目的单价取定标准前后不一致，计价较为随意混乱等情况，导致投资控制形同虚设，超概算风险很大，从而造成政府付费增加的风险，同时也造成工程结算无法顺利开展。

（四）未制定PPP项目建设期的绩效考核指标，部分工作内容未按批复要求实施完成，政府可用性付费缺乏考核依据。

PPP项目的政府付费机制通常采用“可用性付费”+“运维绩效付费”，以匹配建设期和运维期不同的合作目标。项目可用性付费可以理解为政府对项目建设期工程完成情况的付费，但是在《PPP项目合同》中往往未约定针对项目建设期可用性付费所制定的投资建设履约绩效考核指标，导致政府支付可用性付费缺乏考核依据。有些PPP项目虽然已经竣工验收并开始运营，但是部分工作内容未按初步设计批复要求实施到位，相关预期功能未实现，甚至存在相关安全隐患。由于缺乏可操作性的建设期履约绩效考核指标，导致政府方无法对项目的建设完成情况进行全面的监督考核，无法实现按效付费。项目公司可以不经考核就顺利得到相应的政府付费，于是没有认真执行批复和设计要求。如果政府支付费用后却得不到合同要求约定的相应设施产品，将直接影响项目建设期财政资金的使用效益。

（五）政府出资方代表对项目公司监管缺失，建设资金管理存在安全隐患。

由于政府出资方是PPP项目公司的小股东，因而其往往不重视对PPP项目公司日常事务的监管，然而项目公司中的社会资本方与施工总承包单位往往为同一主体，在这样的利益环境下，导致PPP项目执行过程中，PPP项目公司的社会资本方常常不经过公司董事会或股东大会的决议就擅自做出一些有利于施工单位的决定，诸如擅自调增施工合同预付款比例、擅自将施工总承包单位中标成为项目社会资本方之前为投标而发生的相关费用纳入项目公司成本等。由于PPP项目公司是由政府出资方与社会资本方共同出资注册成立，如果政府出资方代表疏于对项目公司运行管理情况的监管，任由社会资本方独自行事，政府方的利益将会受到一定影响，建设资金的安全无法保障。

加强PPP项目执行阶段管理的思考和建议

（一）明确各方职责，厘清权利义务，规范相关流程。

由于PPP项目参与方较多，在缺乏可操作性的相关实施细则规定的情况下，政府实施机构和政府出资方在PPP项目中的职责内容划分不明晰，容易导致对项目建设管理中相关事项以及社会资本方相关工作的监管缺位，继而产生上述一些问题。因此，有必要细化武汉市的PPP相关配套管理办法，明确市PPP领导小组、PPP项目实施机构、政府出资方代表等项目相关方在PPP项目建设监督管理中的职责分工、权利义务范围以及相关程序的操作流程，规范项目建设管理工作中投资控制、变更签证、概算调整、实施方案调整等相关事项的监督管理。

（二）压实各方责任，提升监管水平，防范项目风险。

PPP项目实施机构大多为相应的行业主管部门，其主要负责PPP项目的准备、采购、执行监管和移交等工作，同时监督社会资本和项目公司履行合同义务情况。政府出资方代表大多为国有平台公司，主要履行项目公司股东义务和项目建设管理职责，同时对涉及影响社会公共利益或影响政府利益的事项行使一票否决权。因此，政府方的监督管理是否到位，直接关系到PPP项目的规范运作、投资效益和质量、资金安全。项目实施机构和政府出资方代表应当强化责任担当，严格落实各自职责和权利义务，确保PPP项目高效健康运作。

（三）落实绩效考核机制，明确考核指标，确保按效付费。

绩效考核是PPP项目政府付费的依据，但是项目实施机构往往重建设轻考核，很多PPP项目未制定建设期的绩效考核指标。因此，实施机构应会同项目公司制定详细的绩效考核指标，并按相关规定要求严格开展PPP项目建设期绩效考核，如有需要，可以委托第三方机构予以协助。为保障项目绩效的实现，绩效目标和指标体系不得随意调整，但因突发事件、不可抗力等无法预见的客观原因影响绩效目标实现而需调整的，应经过相关程序报批，以防止社会资本方和施工单位随意调减项目建设内容、降低建设标准。

（四）探索PPP项目专业化管理机制，筑牢项目监管基础。

由于PPP项目通常具有投资规模大、投资主体多、项目周期长、专业跨度大、组织协调难度大等特点，而实施机构作为行业主管部门，在履行其行政职责的同时还要花大量精力履行PPP项目的非行政职责相关事宜，在人员配备、专业知识等方面难以全面满足PPP项目相关管理要求。因此，实施机构可以探索成立PPP项目工作专班，配备专业人员，必要时设立专职PPP管理机构，专职负责PPP项目在识别、准备、采购、执行、移交各阶段的政府方监督和管理等工作，有效实现PPP项目的精细化、专业化、规范化管理。

作者：郑燕