PPP项目绩效管理十九问

01

为什么必须开展绩效评价？

根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称《操作指引》）第二十二条规定：PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。换句话说，开展绩效评价的目的是为了规范PPP项目实施管理、促进项目提速增效、保障合作各方合法权益，是明晰责任、减少风险、确保干成事、不出事的有效抓手和合理获得自身利益的必要依据。

02

对项目公司（社会资本方）进行绩效评价的主体是谁？

根据《操作指引》第三条第一款、第六条、第十四条、第十七条、第二十一条之规定，实施机构主导开展PPP项目绩效管理工作，可以委托第三方机构协助。

03

对实施机构进行绩效评价的主体是谁？

根据《操作指引》第三条第二款、第二十三条之规定，财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。因此，也是对实施机构进行绩效评价的主体，可以委托第三方机构协助。

04

对项目公司（社会资本方）进行绩效评价的意义？

根据《操作指引》第二十二条之规定，政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。绩效评价结果优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。绩效评价结果未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款。另外，绩效评价结果可作为项目期满合同是否展期的考量因素。

项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作，并将整改结果报送相关主管部门和财政部门。涉及项目公司（社会资本）或其他相关部门问题的，项目实施机构应及时督促整改。

05

对项目实施机构进行绩效评价的意义？

根据《操作指引》第二十二条之规定，对于自身存在的问题，项目实施机构应及时整改。项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督；项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。后期可以考虑将绩效评价结果与该实施机构专项经费的划拨相联系。

同时，项目实施机构是项目的主体，对项目的质量效果负全面责任，要不惜一切地确保项目安全有效地实施并完好顺利地移交社会，要做到这些，唯一的抓手就是严格认真地开展绩效评价，丢掉了这个抓手或者放松了这个抓手，就会出现“掏力不落好”“图劳一场空”甚至追究法纪责任的结果，自身权益很难保障。

06

“对项目公司（社会资本方）进行绩效评价”与“对项目实施机构进行绩效评价”二者之间是什么关系？

该两个绩效评价之间完全独立，分开评价，没有关系。

07

PPP项目中，绩效评价的时间节点有哪些？

根据《操作指引》第十八条之规定，结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

另外，根据《操作指引》第十一条之规定，在PPP项目准备阶段，实施机构在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系；PPP项目采购阶段，PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。根据《指引》第十四条之规定，实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。

08

绩效评价与绩效监控如何衔接？

绩效评价必须以绩效监控为基础。

绩效监控是实施机构根据项目合同约定定期对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等，原则上应根据PPP项目特点和绩效评价付费时点，每年至少开展一次绩效监控。

项目公司（社会资本）负责对项目的日常监控，按照项目实施机构要求，定期向实施机构报送监控结果。项目实施机构应根据项目公司的监控结果，及时查找偏差、分析偏差原因，提出纠偏意见并督促其纠偏。

实施机构在开展绩效评价时，应将项目公司的日常绩效监控情况及其纠偏整改情况纳入绩效评价报告内容。

09

绩效评价的内容包括哪些？

绩效评价的内容主要包括PPP项目绩效目标与绩效指标的实施及管理情况。

绩效目标包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、实效等；预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况、物有所值实现程度、可持续发展能力及各方满意程度等；项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。

绩效指标是对预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定的指标。

《操作指引》第十一条明确：项目实施机构负责根据项目立项文件、历史资料，结合PPP模式特点，在项目准备阶段的项目实施方案中编制绩效目标和绩效指标。

项目实施方案中的绩效目标和绩效指标原则上不予调整。确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本）协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。

10

怎样组织开展绩效评价？

《操作指引》第十九条明确：绩效评价应按照以下程序进行：

1.下达绩效评价通知。项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前5个工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备及配合工作。

2.制定绩效评价工作方案。由项目实施机构负责编制，内容包括项目基本情况、绩效目标和绩效指标、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。

3.组织实施绩效评价。由项目实施机构负责对项目及项目公司的绩效情况进行客观、公正的评价，并形成绩效评价结果。

4.编制绩效评价报告。由项目实施机构依据绩效评价结果形成绩效评价报告，内容包括项目基本情况、绩效评价情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议及其他需要说明的问题等。

5.资料归档。由项目实施机构负责将绩效评价过程中收集的全部有效资料一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。需要归档的资料主要包括绩效评价工作方案、专家论证意见及建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等。

6.评价结果反馈。项目实施机构应及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈绩效评价结果。项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。

11

在PPP项目绩效管理中，政府各相关部门的定位？

PPP项目实施机构是负责绩效管理的主体机构，组织开展绩效管理工作；

行业主管部门，业务指导，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；

财政部门，对完善后的绩效目标和指标体系进行审核，负责PPP项目绩效管理制度建设，复核PPP项目绩效评价报告，合理安排财政预算，开展PPP项目后评价、再评价工作。

12

在PPP绩效管理中，财政部门内设机构的职能如何划分？

以财政部门“PPP项目管理中心”作为主导，但PPP专项资金需要财政部门内设的预算机构进行考核。

13

指标体系如何建立？

有四级指标。

一级指标，全国统一；二级指标，体现行业特色；

三级指标，个性指标；四级指标，针对项目具体设定。

14

项目建设完成后，竣工验收的国家标准及行业标准是否可以作为PPP项目绩效管理评价的指标？

可以，但竣工验收的国家标准及行业标准仅仅是PPP项目绩效管理评价指标中的一部分。

15

实施机构聘请第三方机构参与PPP项目绩效管理工作，合同关系如何建立？是否需要公开招标？第三方机构的报酬由谁支付？

实施机构聘请第三方机构参与PPP项目绩效管理工作，应当由实施机构与第三方机构签订PPP项目绩效评价服务合同。

根据《河南省政府集中采购目录及标准（2020年版）》之规定，市级（不含郑州市）货物、服务项目分散采购限额为50万元，县级货物、服务项目分散采购限额为30万元，市级（不含郑州市）和县级工程项目分散采购限额标准为60万元。预算单位采购货物、服务项目，市级（不含郑州市）和县级单项或批量预算金额达到200万元以上的，采用公开招标方式。因此，若服务费用在200万元以上的，采用公开招标的方式进行采购；若服务费用在200万元以下的，可以采取竞争性磋商等方式进行采购。

PPP项目绩效管理主要是实施机构对项目公司进行绩效管理评价，因此一般应当由实施机构支付。

对于尚在准备阶段的PPP项目，可以采取方法一、方法二。方法一：由实施机构向财政部门申请该笔经费，列入财政预算的专项经费。方法二：由实施机构对该笔费用进行预先支付，纳入PPP项目的总投资。但在“实施方案”及“PPP项目合同”中必须明确，该笔费用是由实施机构直接向第三方机构进行支付，在实施机构支付该费用之后，项目公司应当向实施机构返还该笔费用。

对于已经进入建设期的PPP项目，可以由财政部门或实施机构向项目公司发函，允许在建设完成后验收审计时将该笔费用纳入总投资，由项目公司支付该笔费用。若建安费用的余额足以支付该费用，可以将该笔费用纳入建安费用中的管理费用部分。

16

受托的第三方机构的职责和任务是什么？

协助项目实施机构完成项目绩效目标与绩效指标的管理、绩效监控和绩效评价等工作任务。不包括项目公司的问题整改。

17

对于《操作指引》施行前已经发布中标通知书的PPP项目，绩效考核中是以PPP合同约定的考核内容为准，还是以政府财政部门的为准？

根据《操作指引》第二十七条之规定，本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。

因此，应当尊重合同，以合同为准。若合同中留下了“绩效管理（评价）以后细化、以后约定”等开放性表述，应当参照《指引》进行补充，填补绩效管理评价的相关内容；若合同已经约定的比较死板，实施机构（政府方代表）应积极与项目公司（社会资本方）进行再谈判确定，尽量参照《指引》达成关于绩效管理评价的补充协议。

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面对大量超概算的PPP项目，如何解决？

对于目前已经出现超概算的PPP项目，针对不同原因形成的超概算，亦应当采取不同的解决方案。对于超概算在10%以内的项目，可以根据“PPP合同”中的调价机制、风险承担机制解决问题；对于超概算在10%以上的项目，应当根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《政府投资条例》、“实施方案”、“PPP项目合同”的规定及约定来解决超概算问题。

19

针对《操作指引》的几点建议

1、补充、完善现有PPP项目绩效总体目标和分年度目标，确保全生命周期绩效管理主线清晰、明确。

2、加快分行业、领域绩效评价指标体系建立，为PPP项目绩效评价提供核心部件。

3、尝试开展PPP项目事前绩效评估管理，将其逐步纳入PPP项目全生命周期管理工作。

4、结合对《操作指引》第十一条，建议将绩效目标设置依据充分性、设置合理性和目标实现保障度作为物有所值定性评价基本指标，提高PPP项目绩效目标管理的重视程度和科学化、精细化管理水平。

5、针对《操作指引》第二十二条PPP项目绩效评价结果运用规定，建议不仅针对使用者付费项目设置体现激励相容的奖励措施，对政府付费和可行性缺口补助项目也可根据建设期和运营期表现，考虑设置多样化的奖励条款以激发项目公司（社会资本）潜力和积极性。

来源：绩效评价专业知识