国企投资后评价操作实务

 01 国企投资项目后评价概述 

在国有资本做强做优做大的号召下，从中央到各省市国资企业在固定资产、无形资产、股权投资等各方面加大了投资力度，同时对资产的质量、投资收益、资本优化配置，提出了更高的要求。随着国有资本投资规模不断扩大，投资运营面临诸多问题与挑战，为此，中央或者各省属国有企业每年选择部分完成的重大投资项目开展后评价，做好投资回顾总结，提高投资管理水平。

投资项目后评价是投资管理工作的最后一个重要环节，是改善投资决策和管理、提高投资效益的重要措施，同时也是出资人对投资活动进行监督管理的重要手段。《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号）对投资项目后评价的定义为“项目后评价一般是指项目投资完成之后所进行的评价。它通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。”

国务院国资委、国家发改委等部门，主要针对中央企业的固定资产投资项目发布了项目后评价的工作指南、管理办法等，规定后评价项目范围、后评价内容等。2005年5月，《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号），从项目后评价内容、项目后评价方法、项目后评价实施、项目后评价结果应用等方面，详细规定了后评价的具体要求，并给出《投资项目后评价报告》标准格式等。2024年7月，《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》（发改评督规〔2024〕1103号），确立了后评价的步骤，涵盖年度计划、项目筛选、自我评价、第三方评价及报告编制等环节，评价技术结合定性与定量方法，运用逻辑框架、调查、对比等多种分析手段。

表1-1  中央关于项目后评价的政策

各地方根据国家政策也相继出台了项目投资后评价相关文件，涵盖固定资产投资项目、股权投资项目、金融产品投资项目。地方投资项目后评价政策文件对列入后评价项目的范围做出了更为明确规定，并对不同类型项目提出了不同的后评价周期要求以及后评价内容要求等。

表1-2  地方关于项目后评价的政策

 02 国企投资项目后评价操作实务 

1、项目后评价项目范围 

国企投资项目原则上都应开展项目后评价，包括固定资产投资项目、股权投资项目和金融类产品投资项目等，均为后评价项目类型范围。其中，固定资产投资指基本建设投资和更新（技术）改造投资等；股权投资含新设企业、增资、参股、收购兼并等；金融类产品投资包括证券投资、保险产品投资、金融衍生品投资等。

图2-1  国企投资项目类型

虽然固定资产投资项目、股权投资项目和金融类产品投资项目等，考虑投资项目较多，通常依据相关标准选择重点项目开展后评价工作。各地国资委主要依据单项投资额规模选择重点项目，通常按照总资产5%-20%或净资产、或注册资本相对应的范围；或者单项投资额达到一定数额，一般在5000万元以上甚至更高。

另外，各地国资委也会从特别监管、采用新技术新工艺新材料、对区域影响较大等方面，认定一些重点项目实施项目后评价。下表以北京市、兰州市、南昌市、温州市为例，展示不同地区后评价项目选择要求。

表2-1  不同地区后评价项目选择要求

2、项目后评价实施组织

对于国企投资项目后评价的实施组织，国有企业集团、项目法人单位、地方国资委承担着不同的工作职责，其中国有企业集团是主要实施主体。

| 国有企业集团负责本企业及下属企业投资项目后评价的组织和管理。国有企业集团应建立后评价工作制度，主要包括：后评价的工作目的、基本原则、评价范围、方法程序、结果运用、组织管理机构等内容。

| 项目法人单位负责项目自我总结评价，并配合国有企业集团具体实施项目后评价。

| 地方国资委负责指导、监督企业后评价工作，推动企业强化投资行为的全程全面监管。国资委可根据需要抽查部分项目后评价报告进行再评价。

国家开发投资集团有限公司成立于1995年，2022年6月正式转为国有资本投资公司。国投集团重点打造“能源产业”“数字/科技”“民生健康”“产业金融”四大业务板块。2023年集团实现营业总收入2126亿元，利润总额252亿元。国投集团作为国有资本投资公司，项目投资项目数量较多且类型丰富，需要格外关注投资项目后评价工作，通过高水平投资后评价助力企业高质量发展。国投集团建立了“归口管理、分级负责”的工作体系，公司总部负责制定后评价规章制度并推动实施，组织开展部分重点项目后评价；子公司负责对自主决策的股权投资项目进行后评价，选取本版块控股投资企业实施的重点项目组织开展后评价；控股投资企业负责本企业投资项目的自我评价。

3、项目后评价时间要求

《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号）要求，“1.企业重要项目的业主在项目完工投产后6~18个月内必须向主管中央企业上报《项目自我总结评价报告》（简称自评报告）。2.中央企业对项目的自评报告进行评价，得出评价结论。在此基础上，选择典型项目，组织开展企业内项目后评价。”

地方国资委通常区分投资项目类型，规定后评价项目的时间要求。

| 固定资产投资项目一般在完工投产或竣工验收，进入正常运营状况第三个会计年度内实施完成后评价。

| 股权投资项目一般在工商登记手续或产权交割手续完成，进入正常运营状况第三个会计年度内实施完成后评价。

| 金融类产品投资项目一般是每年进行一次后评价。

金融类投资项目后评价时间短于固定资产投资项目后评价时间，主要是因为金融类投资具有流动性强、风险传导快、影响范围广的特点，因此较短的后评价周期有利于投资风险的识别与防范。

表2-2  不同地区项目后评价时间要求

4、项目后评价主要内容

项目后评价内容主要包括实施过程评价与实施效果评价。其中，实施过程评价是对立项决策、建设准备、建设实施、投产运营等方面的评价。实施效果评价是对经济效益、技术效果、持续能力、成功度等方面的评价，每项评价又进一步细分评价内容。

目前，各地项目后评价内容有差别，实际中可根据项目的规模、类型、评价时点等有所区别、侧重和简化，按照适用性、可操作性、可衡量性原则制定后评价内容。其中，固定资产项目注重投资控制、工期、投产后的经济效益；股权项目注重公司治理、经营效益；基金项目、注重投资期的运营风险、退出期的投资回收。

结合我们对国企投资后评价工作的理论研究和实践经验，可分别从实施过程、项目效益、技术效果、可持续性、成功度等方面出发，规定相应的项目评价内容。

表2-3  投资项目后评价内容

温州市铁投集团股权投资项目——温州市域铁路S1线一期工程PPP项目。项目全长53.507km，投资概算199.57亿元。2019年7月，该项目采用TOT模式，通过运营权合作，引入浙江省交通集团联合体负责S1线一期机电设备的更新改造和S1线一期整体的运营维护、管理等工作，交易结构则采取双层交易结构，即由市铁投先与省轨道运营集团先组建合资运营公司，再由合资运营公司、省交投、市铁投一起组建项目公司；项目总投资90亿元，其中项目资本金30%，由股东出资解决，另70%拟申请银行贷款。2023年，该项目实施后评价。通过解构该项目的交易结构、财务模型、绩效考核、风险防控等专业难题，从实施过程、运营管理、效益和影响、可持续性、伙伴关系等方面逐一开展了总结与评价，通过定量与定性的对比，提出对策建议。

图2-2  温州市域铁路S1线PPP项目后评价体系

5、项目后评价分析方法

根据央企及地方国企投资项目后评价的管理要求，项目后评价的主要分析评价方法是对比法，即根据后评价调查得到的项目实际情况，对照项目立项时所确定的直接目标和宏观目标，以及其它指标，找出偏差和变化，分析原因，得出结论和经验教训。对比法包括前后对比、有无对比和横向对比。

| 前后对比是项目实施前后相关指标的对比，用以直接估量项目实施的相对成效。

| 横向对比是同一行业内类似项目相关指标的对比，用以评价企业（项目）的绩效或竞争力。

| 有无对比是指在项目周期内“有项目”（实施项目）相关指标的实际值与“无项目”（不实施项目）相关指标的预测值对比，用以度量项目真实的效益、作用及影响。

另外，项目后评价也可以采用逻辑框架法、项目成功度评价法、专家打分法等。逻辑框架法是通过投入、产出、直接目的、宏观影响四个层面对项目进行分析和总结的综合评价方法。项目成功度评价法是对已完成的项目是否达到预期的效果以及产生的作用和影响所进行的系统的、客观的评价，侧重分析发展趋势，总结教训，为今后同类项目提供对策与建议。各企业可根据拟纳入后评价项目的特点和后评价工作的具体要求，选择一种或多种方法对项目进行综合评价。

某风电场并网电站项目为某集团的固定资产投资项目，该项目后评价报告重点针对项目选址、工程管控、建设成本及经济效益等情况进行对比分析，总结新能源扩建项目投资开发管理经验。对项目决策、实施、运营阶段以及项目可持续性进行评估，系统、全面分析投资项目重点指标与可行性研究报告指标差距，深入分析差距原因，指导集团后续投资项目的建设。

6、项目后评价操作流程

项目投资后评价涉及的内容较多，需要匹配科学的流程。结合国家政策及实务经验，我们将项目投资后评价概况为六大步骤。

图2-3  国企投资项目后评价操作流程

（1）制定项目后评价计划

国有企业（后评价管理机构）结合项目单位自我总结评价情况，确定需要开展后评价工作的项目，制定年度投资项目后评价计划，经审定后与企业年度投资计划一并报国资委。

（2）组建项目后评价工作组

国企后评价管理机构根据各个项目情况组建评价工作组，明确工作组负责人及人员分工等。后评价可由国企自行组织实施，也可委托具有相应资质和能力的第三方机构实施。国企自行组织实施的，应由企业投资管理、财务、审计、经营管理、法律等部门共同参与；也可与第三方智库或咨询机构库进行合作，组建独立专业的评价队伍。

原承担投资项目可行性研究报告编制、评估、设计、监理、项目管理、工程建设等业务的机构和项目评审专家，不得作为该项目后评价机构和人员，避免出现“自己评价自己”。

（3）制定项目后评价工作方案

评价工作组应按照后评价工作要求，研究制定后评价工作方案，包括后评价的组织方式、时间安排、工作程序，以及后评价的范围、目的、内容、方法和特定要求等。同时按照项目后评价的基本原则，独立开展后评价工作，并对评价结果负责。

（4）开展后评价调查研究

根据后评价工作方案，评价工作组开展材料收集、审核与分析、管理人员访谈、现场勘查、问卷调查、问题分析与取证等，并对项目进行全面系统的分析与研究论证。

被评项目法人单位应成立后评价工作协调组，按照后评价工作方案的要求，协助评价工作组开展工作。项目法人单位准备后评价相关材料。

表2-4  后评价前期准备相关材料

（5）编制项目后评价报告

评价工作组根据现场调研、分析评价项目总体情况，在与企业充分沟通后，编制《投资项目后评价报告》。项目投资评价报告需要有明确的结论，通常项目后评价结论分为五个等级：成功、基本成功、部分成功、不成功、失败。项目投资后评价报告需要反馈给后评价管理机构，报董事会审核。

结合国家政策要求和我们的实务经验，项目投资后评价报告的主要内容包括七大部分：

| 项目概况；

| 项目实施过程的总结与评价；

| 项目效果和效益评价；

| 项目资源环境和社会效益评价；

| 项目目标和可持续性评价；

| 项目后评价结论和主要经验教训；

| 对策建议。

表2-5 项目后评价报告内容

通常项目投资后评价报告直接提交，但必要时可组织专家进行评审，并将评审意见一并提交管理部分。2018年，宁波市制定了市属国有企业投资项目后评价专家评审办法，组织评审单位应根据投资项目的需要，及时确定专家评审组成员，召开专家评审会，根据后评价报告和相关补充材料或实地查验结果，进行评审。参加评审专家书面提出具体、明确的评审意见，评审结束后由评审组提出综合评审意见。

（6）项目后评价结果应用

| 国企投资项目后评价结果可以用于项目完善或补救、企业战略规划编制、改善投资管理决策、重大决策失误责任追究、企业负责人选拔考核等方面。

| 通过项目后评价，对因决策失误或投产后经营管理不善，或国家产业政策、宏观经济环境改变导致生产经营处于困境的项目，要提出解决的措施，并加以整改完善。对发展前景不乐观的项目，要提出补救方案，使项目尽快达到预期效益。

| 投资项目后评价结果（经验、教训和措施建议）应作为企业编制发展战略和规划、修订年度投资计划、完善投资决策程序的重要依据。为今后类似项目的投资决策或制定改进方案提供借鉴和参考，提高投资决策水平。

| 投资项目后评价结果应作为重大决策失误责任追究的重要依据。对投资项目在后评价过程中发现问题的，要按照有关规定追究相关责任人的责任并及时作出处理意见。

| 投资项目后评价结果作为选拔、考核、调整、任免企业领导人、确定薪酬的重要参考依据。将投资项目后评价结果纳入企业负责人经营业绩考核内容，用于评价董事、高级管理人员的研究能力、决策能力和履职能力。

国家开发投资集团有限公司选取了“十三五”以来四个典型案例项目开展后评价，通过对神州高铁项目的后评价，为日后要约方式快速并购，进行资本市场操作积累了宝贵经验；通过对吉林生物重组项目的后评价，对日后以无偿划转方式接收地方老国有企业的项目，做好投前尽调、过渡期项目跟踪、投后管理整合等提供了丰富的借鉴；通过对美亚柏科并购项目的后评价，为集团对国有相对控股混合所有制企业的管控模式提供实践借鉴；通过对中国水环境项目的后评价，为集团日后如何优化前瞻性战略性新兴产业业务布局提供经验借鉴。

 03 国企投资项目后评价建议 

建立完善的后评价制度。国企应制定《企业投资项目后评价工作制度》，明确后评价的目的、范围、内容、方法和流程，以及后评价人员组成和结果的运用等，实现对项目运行情况的全面回顾。

采用科学的评价方法。项目后评价应采用定性和定量相结合的方法，全面分析项目的实际效果与预期目标之间的差异，并提出改进措施。

发挥外部专业机构的能力。国企投资项目后评价工作较为复杂性，对后评价小组要求较高，需要听取工程、财务、咨询、生产、环保等各行业专家意见，确保后评价工作的客观性和科学性。

注重后评价结果的应用。后评价结果应作为国企编制发展战略和规划、修订年度投资计划、完善投资决策程序的重要依据。通过总结经验教训，改进投资决策和项目运营管理服务，提高企业的投资管理水平。

附件：

和毅咨询股权投资项目后评价报告模板

一、项目概况

（一）项目基本情况

项目成立时间、地点、项目业主、项目性质、产品、业绩、市场等。

（二）项目投资背景

决策目标和目的。

（三）项目投资实施

项目立项决策批复投资、实际完成投资、资金来源及到位情况等。

（四）项目运行现状

项目运行现状，项目财务经济效益情况等。

二、项目实施过程总结与评价

（一）立项。投资项目是否列入年度投资计划，对项目的分析判断、初步论证、选择合资方、工作方案、谈判等进行评价。

（二）决策。对项目可行性、财务审计、资产评估、尽职调查、专家论证、决策程序等进行评价。

（三）实施。对投资实施方案、融资方式、出资金额与比例、合资合作协议等进行评价。

（四）运营。对公司决策层、管理团队、公司治理、组织架构、企业管理制度、运营模式等进行评价。

三、项目投资效益评价

（一）技术评价。从先进性、适用性、经济性、安全性等方面进行评价。

（二）财务效益评价。对项目的盈利性、清偿能力及盈亏平衡进行分析，将相关财务指标与可研阶段的预期目标进行对比，对于差异大的指标应做具体原因分析。

（三）协同效应评价。对经营协同效应、管理协同效应、技术协同效应、财务协同效应进行评价。

四、项目投资影响评价

（一）直接影响。主要包括：债务结构、员工配置、收入水平、人力资源、市场资源、品牌资源等影响；对投资方、供应商、客户等影响；对环境造成的影响等。

（二）间接影响。主要包括：对国家、地区、社会发展所产生的影响；对产业结构、技术进步等方面的影响。

五、项目投资完成程度评价

对比尽职调查报告、可研报告中的预期目标，结合股权投资主体宏观目标，以及转让方及其他利益相关者目标，综合评价投资决策的正确性及投资目标的实现程度。

六、项目运营情况与可持续性评价

评价项目运营管理的经验、存在问题以及在经营期间的持续发展能力，分析企业目前或将来可能面临的风险，以及风险产生原因和应对对策，找出可持续发展关键因素，就项目可持续发展得出评价结论。

七、项目投资后评价结论和经验教训

（一）项目成功度评价

（二）存在的问题

（三）主要经验教训

八、项目投资实施建议

（一）对项目执行的建议

（二）对项目风险管理的建议

（三）对项目执行单位的建议

来源：和毅咨询