王泽彩：加快推进财政政策评价的对策建议

按照国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》部署，着眼于大国治理的视角，推进财政政策绩效评价有助于提高财政资金的运用效率，以财政政策的精准投放来推动社会经济全面发展，已经成为中国各级政府重点研究和践行的改革之路，需要设计切合实际的对策建议，为评价体系的落实和完善奠定制度基础，同时还要完善相关配套改革，助力绩效评价体系高效、有序、稳步释能提效。在我国财政政策绩效评价过程中，需要形成以政府、第三方机构、监督机构为一体的财政政策绩效评价体系。具体来看，框架上应形成政府主导、中介机构提供技术支持和服务、以法律和制度保障为基础的完善的监督体系；在评价成果应用方面，应选择部分地区开展财政政策评价试点工作，并在此基础上健全评价结果公开机制，促进数据和信息共享，最终探索以更科学的评价制度来推进财政体制改革。

一、构建以政府、监督机构、第三方机构为一体的财政政策绩效评价体系

我国的财政支出绩效评价工作已开展初步探索和实践，但尚未形成规范的评价体制机制，按照新《预算法实施条例》和《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，迫切需要在预算决策和预算治理中发挥绩效评价的作用。但是，过去单纯依赖政府一方进行绩效评价的问题比较突出，即政府评价预算效果的客观性有待提高，而且政府在评价过程中往往也抽不出大量的人力来进行专业性的评价。如果能够以政府为主导，以中介机构作为第三方，实施独立、全面、专业的评价，再辅以相应的法律法规作为制度保障，来监督评价全过程，则有助于建立起一套科学、完整、客观的财政政策评价体系。

（一）形成政府主导的评价体系

随着我国社会经济的全面发展，财政体制的现代化进程加速，这就要求对公共支出有一个全面、客观的评价系统，在这个背景下绩效预算的概念开始被引入国家治理体系。所谓绩效预算，又称为预算绩效管理，是以绩效目标为牵引，以成本核算为支撑，以绩效监控为手段，以绩效评价为核心的公共支出管理模式。从国家治理的角度而言，财政支出评价体系是政府实施绩效预算的重要方式，财政政策绩效评价体系的建立有助于提高政府的运行效率，既可以帮助政府调整支出方向，向更有利于社会经济全面发展的方向支出，大大提高了财政资金的使用效率，又有助于在合理的区间内估算政府债务的来源和数量，帮助政府进行适度的赤字管理，缓解政府支出压力。

从程序上来看，预算部门和单位首先应制定部门战略规划与发展计划，这个规划和计划不是简单的工作计划，而是以国家的发展战略与方针政策为导向，结合各部门法定职责，以国家战略发展目标为核心，研究制定领域发展规划以及部门重点工作和关键项目实施方案。而绩效评价计划是指在财政年度内，各部门制订的年度绩效管理工作计划，这是后续进行财政政策绩效评价的业务基础。

在实施过程中，财政支出绩效评价工作应以政府为主导，形成以财政部门为核心的多层次、多角度评价体系。政府主导既可以保证财政政策绩效评价的方向与国家治理的方向一致，又能够将财政支出更好地服务于各级政府工作的落实。问题是，只有财政部门进行评价又不现实，不仅仅是因为专业人才不足的问题，还有可能出现财政部门对自己工作评价不客观、不彻底的现象。因此，在政府主导下应形成以财政牵头，人民代表大会及其常务委员会参与、指导，各类中介机构具体实施，审计部门进行外部监督的综合评价体系。其中，各级人大有权全程参与并审查各部门提交同级财政部门的绩效评价报告，审计部门有权针对各部门的财政资源配置效率和财政资金使用情况进行年度绩效审计。

（二）积极引进中介机构的技术支持和服务

政府主导的财政支出绩效评价的公正性亟待提升，有必要强化评价效果的客观性和准确性，想方设法有效地将不合理的支出调整和修正。因此，在财政政策绩效评价过程中必须引进中介组织，作为专业的第三方机构进行绩效评价技术环节的有效补充。由于第三方既没有参与预算编制，也不参与预算执行，在一定程度上能够以更客观、公平的态度来组织评价工作。通过中介机构开展绩效评价工作，有助于政府部门了解本单位的政策是否合理、有效，让公众系统了解财政政策的执行情况，以及是否满足了人民群众的获得感、根本利益，并进一步改善政府的支出行为。这个过程可以提高政府的决策水平，为建立廉洁高效的政府奠定基础。

中介机构在开展财政支出绩效评价时，在全面了解基本情况的基础上，科学设置绩效评价指标体系，并规范绩效评价标准。绩效评价指标必须根据被评政策的特点，注重定量指标和定性指标的融合，在共性指标的基础上构建个性指标，形成综合评价指标体系。绩效评价标准是衡量各项指标的标准尺度，包括计划标准、行业标准、历史标准、经验标准和财政部认可的标准。由于第三方机构往往是专业会计、审计、法务、税务、资产等评价单位，其有能力也有义务在评价中不断完善评价方法，作出公开、公正、公平的评价结果。而后，财政部门对各部门绩效计划的执行过程、结果应用和年度绩效报告进行综合评价。明确绩效评价结论和建议，提出进一步完善财政支出管理的要求和措施。评价结果是财政部门安排下一年度预算拨款的重要依据。财政部门的绩效评价报告应按规定提交各级人大，接受监督和审查。

通过第三方机构具体实施财政政策的绩效评价，并将评价结果应用于预算安排，能够进一步提升财政资源配置的效率和效果，为财政政策管理建立起良性的循环体系，有助于减少或杜绝资源浪费，有效遏制各级政府低效甚至无效使用财政资金的现象。政府的财政支出决策将更加精准，公共资源配置效率更加高效。可以说，财政政策绩效评价对供给侧改革将会发挥更大的作用。

（三）以完善的监督体系为评价提供法律和制度保障

财政政策绩效评价作为财政监督的重点环节，其整个过程都应该在财政监督的大环境下实施。这里的财政监督就是指财政部门对国家机关、企事业单位、其他组织涉及财政收支事项及其他相关性事项，依照国家有关法规进行的审核与监督检查的财政管理活动。财政监督包括对预算、绩效、税务、国有资产、财务会计等多方面的监督。过去财政监督的重点主要是财政资金使用的合规性和安全性，对财政资金的绩效不够重视。按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，要不断强化以财政政策绩效为中心的财政监督理念。这就需要有完善的法律保障体系，在实施财政政策绩效评价的过程中要不断探索，争取早日出台《预算绩效法》，明确各预算部门和单位的预算绩效管理职能。通过法律法规保障财政政策绩效评价的实施，促使财政政策绩效评价工作有法可依，有法必依。

二、探索评价成果高效应用的路径

开展财政政策绩效评价，并通过相应的法律程序使其合法化、规范化，再通过一系列的技术手段促进绩效评价工作顺利、高效、准确地展开，将会对财政体制改革起到有效的推动作用。其最终目标是通过绩效评价以及评价成果的高效应用，最终实现财政治理、预算治理的科学化、民主化、法治化，为我国实现国家治理体系和治理能力现代化做贡献。

（一）选择部分地区和领域开展财政政策评价试点

在实施财政支出绩效评价改革的过程中，必须循序渐进，选取试点地区、试点行业，由点到面地推进改革。由于我国幅员辽阔，各地的经济社会发展状况不同，人文、地理、产业基础也不尽相同，如果“一刀切”地推行评价，不一定能够取得良好的效果，还有可能对经济社会发展造成影响。因此，根据目前国家落实“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”“上海自由贸易区”“海南国际旅游岛”等国家战略目标，选取相应的节点地区先行先试，逐步推进财政政策绩效评价事项。同时，由于各行业、各领域的运行特点不同，也应在不同行业和领域选取试点推行改革。

（二）推进评价结果应用公开机制，强化各类资源的共享共用

在财政政策绩效评价实施过程中，必须逐步形成评价结果应用的公开机制，将评价结果实实在在地用于预算管理工作的改善和改进，进而推进我国政府治理改革和发展。不难理解，财政政策绩效评价的结果不仅仅是用于财政部门的工作开展和工作改善，更要实现预算治理中绩效管理水平的提升。这就需要不断完善、公开绩效评价结果与过程，将评价活动做成一个政府运行的职能系统，还要让这个系统主动地接受包括人民代表大会及其常务委员会、审计机关、媒体、社会公众的监督和有益建议，并进一步优化财政支出绩效评价的程序和工作方式。

另一方面，随着大数据、云计算、AI等先进技术越来越广泛地在各行各业得到普遍运用，可以尝试以这些新的技术和方法来改革、完善财政政策绩效评价体系，将财政、金融、工商、税务、海关乃至公检法司，以及各预算部门等碎片化的信息集合起来，运用技术手段将这些表面上没有关联的数据做成巨大的信息库，再利用这个信息库中的数据加总、计算、推演，来实现碎片信息集合后清晰、精准地利用，这也将大大提升财政政策绩效评价的工作效率和实施效果。

（三）探索以更科学的评价制度推进财政体制改革

推行财政政策绩效评价，不仅是明确政策取得的成效，更重要的是提出决策和管理的建议，进一步提升财政管理水平，有效控制财政风险，评价结果同时也是财政合理安排下年度预算的重要依据。另外，通过绩效目标管理与绩效评价相结合的方式，能够有效推动财政管理改革，建立健全财政绩效激励和约束机制，并在此基础上建立公开、透明的绩效评价公开机制，不断提高依法行政水平，最终实现财税体制改革在更高层面上的突破。

另一方面，在财税体制改革的进程中，绩效目标管理与绩效评价有助于财政政策绩效评价更好地开展，并有利于尽快将整个预算过程纳入科学的绩效评价体系中。我国各级财政部门在长期实践中，建立并实施了项目库管理、评审评估、政府采购等管理，在财政资源配置和重点项目保障方面取得了积极的成效，但尚未建立以绩效为导向的预算管理体制，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题没有找到解决路径。随着新时代财政管理改革的推进，财政支出的规范性、有效性被重点关注，绩效管理变成了压力和动力。因此，要把握住财政政策绩效评价契机，加快新一轮财税体制改革，助力国家财政资金提质增效。

三、加快财政政策绩效评价相关配套改革

从实践层面看，我国在推行财政政策绩效评价的积极尝试中面临很多制约因素，一方面直接面临着人力不足的瓶颈；另一方面面临着各相关部门重视和支持程度不同的情况。因此，在推进财政政策绩效评价改革的过程中，不仅需要加快人才梯队建设，以新技术的应用来替代基础的人力工作，进而不断提高绩效评价的效率。同时，各预算部门和单位要通力配合，把绩效预算管理落实到财政政策的全过程，进而提高公共财政的效能，提高政府治理能力。

（一）加快预算绩效评价人才梯队建设

财政政策绩效评价是一项技术性较强的工作，但由于专业技术人员不足、相关技术路径有待完善等问题制约了财政绩效评价发展，因此有必要加快人才梯队建设。

 1、组织专家团队进行教练、辅导、培训工作。在推进财政政策绩效评价过程中，可以通过三个层次的人力资源管理工作来培养应用型人才。即在绩效评价过程中，通过专家指导操作人员、操作人员传帮带、各部门熟练的操作人员作为二传手传递，快速培养出能够开展绩效评价的工作人员；在绩效评价工作推进的过程中，还需要由财政部门负责绩效管理的工作人员对各部门绩效评价参与人员进行指导和培训，协助其深入了解绩效评价的理念和工作要求，准确认识财政绩效管理的内涵和外延，确保其高效、规范开展绩效工作；最后，由管理部门的相关专家或操作部门的负责人员共同定期举办相关培训工作，让更多的预算、财务管理工作者加入绩效评价改革队伍中来。

2、在科研院所开设财政绩效预算管理专业。财政政策绩效评价是一项新的改革任务，在改革中既需要操作者参与进来，也需要研究者进行深入的理论研究和探讨，但实际上理论研究力量不足限制了该项工作的有效推进。建议在科研院所开设相关专业，或在已有的财政学、财务管理、政策性金融、会计学等学科中增设财政绩效预算管理的主干课程，有助于在人才培养的过程中形成扎实的基础研究梯队与务实的实操团队，极大地推动绩效改革进程。

3、在相关领域培育一批领军人才。在人才梯队建设中，仅有一般性的理论研究者和实际操作者还不够，应以财政部预算和研究部门牵头，重点培育一批预算绩效评价领军人才，使其熟悉财政政策绩效管理的全过程，既是理论方面的专家，也是实践操作方面的佼佼者，在推进绩效改革的同时，形成良性的人才生态空间。北京国家会计学院推出的着眼于提升评价能力建设的“绩效评价师”就是一次有益的尝试，得到了业界的高度认同，期待决策部门尽快将其纳入国家职业法典，作为一个现实的职业存在。

（二）加快财政支出绩效评价信息化建设

在促进政策评价信息化方面，应积极探索和实践信息技术在评价体系中的推动作用，提高政策评价的信息化水平。在具体操作中，要提高工作效率，还应积极利用先进的技术手段，将评价体系纳入电子政务的管理系统，并支持、推动电子政务的发展。同时还要实现评价成果的信息共享，争取早日通过大数据、云计算、AI等技术手段来促进财政支出绩效评价的方法革新，使评价方法更科学、评价结果更客观。

1、加快政务管理信息一体化。随着新一轮信息化改革的全面推进，政务管理信息化越来越被重视，很多城市在政务管理信息化方面做出了积极的探索，无论是电子政务发展规划的制定还是政务服务深入基层都取得了较好的成绩，电子政务信息化已经成为政府管理改革的重要抓手。目前中央高度重视电子政务的发展，已将其纳入国家发展战略。从政务管理信息化的角度而言，我国政府管理的目标之一是打造电子化的服务型政府，能够通过信息化提升社会资源配置的效率，形成以资源配置为中心的快速反应管理体制。电子政务的实施不仅关注信息的收集，更重要的是通过建模分析，作出科学决策，在安全保密的要求下，不断提升政府服务效能，让数据说话，让数据支撑决策，通过“一体化”解决“碎片化”，着力降低行政运行成本。

2、大胆尝试信息技术在评价体系中的运用。在财政政策绩效评价工作中，要积极对接政务管理信息化，借鉴信息化的手段来重构财政绩效管理。要从全流程角度出发，将绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用一体化设计，实现绩效管理信息化。加快预算绩效管理信息系统的建设，并将其嵌入电子政务系统中，真正实现业财融合，财绩融合。更为重要的是实现财政数据的横纵向流动，在政务管理信息化中还应将地方指标管理纳入系统，从财政资源配置出发，实现国库集中支付管理和银行信息的交互对接，确保资产管理、政府采购、会计核算精准高效，提升财政支出绩效信息公开的准确性，推动预算管理的电子化和智能化。

3、探索以信息技术进行财政政策评价。基于财政绩效评价纳入政务管理信息化的可行性，下一步可以尝试将财政支出绩效评价体系进行信息化，并逐步推动财政支出绩效评价信息系统的建设。财政支出绩效评价的顺利实施，必须依靠信息系统，但是目前我国在绩效评价信息系统建设方面步子不够大，动作不够快，一定程度上影响了绩效评价工作的全面实施。因此，首先可以尝试建立覆盖全国的绩效评价信息基础数据库，将绩效管理的制度、各单位的绩效目标、绩效指标及绩效评价报告等资料进行数据化管理，在满足保密的要求下，实现绩效信息的共建共享。

总的来看，财政管理信息一体化平台的应用，既提高了效率，降低了成本，又客观地反映各级财政治理、预算治理水平，也规范了绩效评价工作行为，确保了绩效评价结果的客观公正。如果能够尽快实现部分地区财政政策绩效评价管理信息化，并在全国范围内进行尝试和推广，将有助于财政绩效管理工作的跨越式发展。

（三）密切预算部门和单位精诚合作

在推进财政政策绩效评价的改革中，有些部门将此项改革理解为财政部门的专项改革，这是一种片面且短视的理解。财政政策效率的提高关乎整个政府执政能力的提升和执政效果的改善，必须各部门通力合作、协调配合，方可将改革落到实处。因此，在贯彻党中央和国务院提升政府执政效能要求下，需要建立改革的综合协调机制，把改革落到实处。一是建立财政政策绩效评价领导小组。财政政策绩效评价领导小组作为顶层设计者，组成人员包括财政部及相关部委、地方各级领导，各级财政预算部门、研究部门、各预算单位的预算部门，以及相关科研院所和非营利组织。该领导小组作为该项改革的顶层设计者，为改革方针制定、综合协调提供强力支撑。二是在各级财政部门及各一级预算单位设置相应的评价部门或岗位。可以尝试在各预算部门和单位设置相应的管理部门，效仿财政部预算司预算绩效管理处的模式，牵头组织各级预算部门和单位的绩效评价管理工作；同时，还可以尝试在各一级预算单位设置绩效评价管理部门，或起码设置相应的岗位，以配合财政预算绩效评价管理部门，推进和实施财政支出的预算管理工作，促进改革落地。

作者：王泽彩                   

来源：《财政监督》2022年21期