【经验】成本分析在预算绩效管理中的应用及难点

公共产品和公共服务质量高低直接关系公众利益，随着社会发展和公共管理理念的深入，公共产品和公共服务也同样需要开展成本管理和成本控制，强化成本概念已经越来越成为社会共识。

开展成本分析的意义

开展成本分析，是预算绩效管理的题中应有之义。节约和有效是预算绩效的两个方面。节约即投入更少的资源获得更多的成果，通俗地说，就是花更少的钱办更多的事。长期以来，有效的成本管理未受到应有重视，成本指标缺乏约束力。

财政部日前印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（以下简称《指引》），明确提出成本指标单列，凸显了强化成本管理和约束的意图。开展成本分析，确定特定产出效果下的合理成本，并以此为依据开展成本管控，是未来预算绩效管理改革的重要方向。

开展成本分析，是建立项目支出定额标准体系、合理安排预算的基础。长久以来，由于公共项目支出定额标准体系缺失，预算测算不真实、不客观，“拍脑袋”“讨价还价”现象较为突出。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，并要求将支出标准作为预算编制的基本依据。通过成本分析，科学核算资源投入情况，以此为基础形成的项目支出标准才能成为安排预算的重要基础。

成本分析在预算绩效管理中的应用

单纯的成本分析只能揭示项目的资源投入，难以反映项目实施成效。成本分析需要结合效果分析，才既能反映钱花到哪里去了，还能反映钱花得是否有效。目前国内实践中主要有以下两种做法。

——成本效益分析。成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来分析项目价值的一种方法，成本高于效益，项目绩效高，反之则绩效低。该方法强调全口径的成本和效益比较，即成本和效益不只是经济成本和收益，还包括全社会为实施项目而付出的其他成本和收益，如社会成本和收益、环境成本和收益。成本效益分析是今年以来中央出台各项文件中密集提出的要求。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估；第十三届全国人民代表大会财政经济委员会关于2020年中央决算草案审查结果的报告中提出探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量；《指引》提出，货币化等量化社会成本和效益、环境成本和效益，为成本效益分析奠定基础等。但是，如何全口径核定项目实施带来的全部成本和效益，如何等量化货币化反映各项非经济成本和收益，在目前的管理水平、技术条件和数据信息基础下，在短时间内恐怕难以解决。

——成本绩效分析。与成本效益分析不同，成本绩效分析不开展全口径成本和效益的对比，而是测定项目成本水平，并明确该成本水平对应的质量和效果目标。成本绩效分析是目前国内以北京市为代表的一些地区的实践路径，覆盖了纯公共服务、准公共服务和政府投入一定引导性资金的项目，在全成本分析和压降成本、建立定额标准、确定绩效评价体系、转变财政支持方式等方面取得了较大进展，为预算绩效管理拓宽了有应用性和生命力的新路径。

公共财政项目成本分析的难点 

整体看，预算绩效成本分析工作整体仍处于探索和完善过程中，企业管理会计中的实践如何应用到公共财政项目中，还需要较长的摸索期。

根据近年实践看，全面推进成本管理目前主要存在以下四个方面的问题：

一是项目业务内容和成本边界不够清晰，厘清难度较大。项目成本分析的第一步是确定应纳入分析范围的全口径成本。比如对各类场馆物业服务及日常运维费用开展成本分析，用应纳入分析范围内的费用应是保障基本运行的相对稳定性的投入，应与公用经费、大型维修经费和专项用途的项目经费区分开。但在逐项梳理具体费用时，比如如何界定大型维修，如何界定公用经费界限等，边界并不清晰。

二是成本核算方法和路径不够成熟，核定的定额标准科学合理适用性还有待提升。目前成本分析中较多地借用了管理会计中作业成本法的思想，划定项目业务活动和作业环节，并明确其应当消耗的人、财、物定额。但由于项目内容、类型和基础条件差异较大，仍然存在很多问题。比如作业成本法并没有真正得以实行，间接成本划分不够科学合理；对各种类型项目适用的分析方法和路径没有形成范式总结，实践中各行其是，最终核定的定额标准产生较大差异等。

三是成本分析基础数据信息缺失，严重影响工作质量。长期以来，预算部门对于业务活动和成本数据重视程度不够，管理业务中没有相关记录和存档，或即使存有记录，也只是对于业务情况的粗略统计，未明确细分至各项作业环节；成本数据不全面，业务和成本的对应关系不够清晰等，造成分析时难以提炼和总结规律，无法形成令人信服的科学结论。

四是预算部门和单位动力不足，接受度不高。成本分析的目标直指项目支出标准建立，定额标准虽然在一定程度上为预算部门单位争取到了业务运行和发展的必要资金，但同时约束了其获得剩余资源的能力；在目前各地财政处于紧平衡状态下，开展成本分析，不可否认的目的之一是合理压缩财政支出，一些预算部门和单位对此难免会有所抵触。此外，成本分析工作本身的科学合理性有待提升，分析结果能否得到预算部门认可并最终应用于预算编制还存在不确定性。                                       

来源：中国财经报