税政危机的冰山一角

     6月底，中国全国人大常委会表决通过了关于修改《个人所得税法》的决定。除了减少税率级距、提高对高收入人群的税率以外，还将个税起征点从现行的2000元提高到3500元。此时据上次调整已有三年有余。

    虽然个税调整涉及到很多方面，如家庭负担、区域工资差距、多种收入来源、征缴方式等，但自1980年《个人所得税法》颁布以来，历次个税调整的核心却只有起征点调整。个税起征点长期偏低，其提升可以直接减少低收入居民的个税税负。政府的做法是每次提高一点，而非一次到位。通过这一议程设置，可以一次次地吸引居民对税收的关注点，让他们在得到实惠的同时，不思其它税政改革的诉求。

    事实上，深层次的税政调整，将严重挑战当前税政的行政能力和政府征税的信用基础。居民对个税的意见大，是因为社会综合税负高、税政对劳动报酬所得的边际税率过高，其解决的治本之道在于：逐渐向以自主申报、综合征收的个税制度过渡。

    很明显，财税部门根本没有这种准备。虽然现在的个税是直接税，但也是由企业代征代缴，在征缴方式上与间接税类似。政府或许还要考虑，一旦改为自主申报，纳税人会有更强的冲动去问责政府，当前的政府信用经不起这种挑战。这也是政府偏爱间接税的主要原因之一。

    今年“两会”时，多位人大代表建议将起征点调整为5000元，但虽然民意汹涌，财政部也不大愿意屈就民意做出大的调整。财政部门也有难处。近十年以来，个税占税收总额的6.5%－7%，已经是税收的重要部分。近些年，尽管财政收入连年以20%的速度增长，但财政明里暗里的窟窿都不小，财税增收的压力仍然很大。在当前个税主要以工薪为征收对象且社会平均工资低迷的情况下，起征点哪怕只提高一点，也将面临税基的大幅度降低。财政部表示，这次做出了巨大让步。

    但纳税人对此并不买账，基于起征点的个税调整已经无法平息社会的批评。首先，中国区域经济失衡的局面已经非常明显，京、沪、广、深与普通省会城市及其它地级市之间的生活成本差异巨大，起征点一刀切意味着京、沪、广、深的低收入群体面临相对窘迫的生活境况。其次，不同家庭负担的纳税人在现行分类征收的体制中没有差异，加重了多赡养、单劳动力家庭的负担。其三，由于个税不同分类的边际税率差异，形成了对以单一工薪为主的劳动者的歧视，使得多种收入来源的劳动者、资本利得和租税收入等群体的税负远小于同等收入规模的以单一工薪收入为主的劳动者。这也是劳动报酬占社会总分配比重持续偏低的重要原因。

    起征点提到3500元以后，工薪纳税人大大减少。在这种背景下，居然派生出一个新问题：在北京商品房限购和汽车摇号上牌的政策上，起征点提高后，无纳税记录的居民如何购房购车？可以想象，单靠不足3500元的工薪收入，他们有能力购房购车吗？这意味着大量的收入是以非工薪、不纳税的方式产生的。

    此外，由于此次个税调整方案，纳税人规模是缩小了，却增加了月收入过万的高收入群体（实际上在京、沪、广、深等地只是中等收入群体）的边际税率。再考虑到社保的征收，起征点调整对纳税人家庭的改善并不大。以上海为例，税前月收入1万元的职工，单位实际成本为1.44万元，而职工实际的货币收入为7815元，政府累计收缴了45％的费用（含各类社保、税费等），如此汲取中等收入家庭的税费，对于那些指望靠工薪收入加入中产阶层的家庭是沉重打击，尤其是通过知识、劳动力等方式移民进城市里的新市民。

    不仅征收不公，财政的支出亦无度。政府对自身经费使用、国有企业投资效率等的监管过于松散。按要求，到今年7月份，国务院各部委应公布“三公经费”，但只有科技部、中国工程院和国家文物局按时完成，其它所有部门都缺席，发改委、工信部更以国家机密为由拒绝公开具体科目的明细。税政如此，危机已在眼前。

当前的个税体制已经到了全面改革的时候。近年来，政府提出了很多有益的政策改革方向，例如提高劳动报酬占社会分配的比重、培育中产阶级、缩小居民收入差距等，这些大多与税政有关。但总是有方向无动作，追究到根本，还是税政未能权归纳税人。

    起征点、税率级距、综合征收等个税调整方案，其实都是细枝末节的事情，从它们入手，总是难挠到痒处。要实现上述政策导向，就必须让纳税人的声音得到充分体现，让纳税人的代表来主导税政，改革方向不仅在个税领域，还要包括推动间接税向直接税的转移，增加税政的透明性，让纳税人的税交得明明白白，而不是隐藏在价格中。

    更深远的税政，更在税政之外。改革的方向，从来就有，只是找不到改革的动力。我们要多大规模的政府？要养多少公务员？要他们干些什么？这些都是政治体制的事务，没有这些领域的改革，政策就只能是政府的口号，是水中月、镜中花。20年前邓小平南巡时提出“不改革开放，只有死路一条”，在今天，这仍构成一幅生动的现实图景。

   （本文为《陆家嘴评论》2011年7月号社论，《陆家嘴评论》为上海金融与法律研究院下属的连续性报告，主编聂日明。本网发表时对标题有改动，对文字有删减。）

    作者：上海金融与法律研究院 聂日明