全面实施预算绩效管理

 全面预算绩效管理（一）

 1.什么是预算？

“预算”，或称“财政预算”，是政府按照一定的公共政策、原则、程序编制，并经立法机构通过的财政资金收支计划，一般由预算收入和预算支出组成，具有计划性、公共性、政策性和法定性的特征。

"预算是庶政之母”，作为现代财政管理的产物，预算所具备的财政资金分配功能、公共资源配置功能、行政管理功能、社会政策功能，使其不仅成为政府履职的财力保障，也是政府调节经济和社会发展的重要工具。

2. 什么是绩效？

“绩效”一词最初来源于企业，其英文“Performance”，意为“履行”“执行”“表现”“行为”“完成”，在管理学中被引申为“成绩”“成果”“效益”。从不同角度，对“绩效”的理解也有所不同，概括来说，“绩效”就是个人、组织、政府等通过努力和投入所形成的产出和结果，以及产出和结果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情况。

从本质上讲，效益、效率和效果都是从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处的特定状态，但对衡量“预算绩效”而言，它们又都是其中的一个方面。现在普遍认可的是用“4E”描述“预算绩效”：

一是“经济性”(Economy)，是成本与投入的关系，是指以最低费用取得一定数量和质量的资源，即预算支出是否节约；

二是“效率性”(Efficiency)，是投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，即是否讲求效率；

三是“效益性”(Effective-ness)，是产出与目标的关系，是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，即是否达到目标；

四是公平性(Eq-uity)，即社会公众(尤其是弱势群体)能否得到公平待遇和享受公共服务。

四个方面(“4E”原则)相互融合，基本诠释了“预算绩效”的内涵。

3. 什么是预算绩效管理？

预算绩效管理，是以“预算”为对象开展的绩效管理，也就是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。

预算绩效管理强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

4. 预算绩效管理的主体有哪些？

预算绩效管理的“主体”，或称预算绩效管理的组织者和参与者，主要包括以下几个方面：

（1）财政部门。各级财政部门是预算绩效管理工作的组织主体，负责制定预算绩效管理工作规划和规章制度，组织、指导本级预算部门和下级财政部门的预算绩效管理工作。

（2）预算部门。各预算部门是本部门预算绩效管理的责任主体，负责制定本部门预算绩效管理工作规划和规章制度，具体实施本部门及指导下属单位的预算绩效管理工作。下属各单位负责本单位的预算绩效管理工作的实施。

（3）中介机构、专家学者。会计师事务所、资产评估、行业咨询等各类社会中介机构和专家学者是预算绩效管理工作的参与主体，主要为预算绩效管理开展提供必要的技术和智力支撑。

（4）社会各界。社会各界是预算绩效管理的监督主体，包括人大、政协、纪检监察、审计等部门以及社会公众代表等，主要为预算绩效管理开展提供相应的指导和监督。

5. 预算绩效管理的主要内容是什么？

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合系统。

“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”归纳，既描述了预算绩效管理的各个环节，也概括了预算绩效管理的基本内容。其中，绩效目标管理是预算绩效管理的基础，绩效运行监控是预算绩效管理的重要环节，绩效评价实施是预算绩效管理的核心，绩效评价结果反馈和应用是预算绩效管理的落脚点。

6. 全面推进预算绩效管理的指导思想是什么？

全面推进预算绩效管理的指导思想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。

7. 为什么要全面推进预算绩效管理？

预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门各单位的工作绩效。全面推进预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。通过全面推进预算绩效管理，旨在着重解决一些领域存在的财政资源配置和使用中的低效无效、闲置浪费问题，推动财政资金聚力增效，以更低的成本提供更加充足和优质的公共服务，提升人民群众满意度。全面推进预算绩效管理，要求“花钱必问效，无效必问责”，有利于进一步夯实各级政府、各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，增强政府公信力和执行力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

8. 全面推进预算绩效管理包含哪些内容？

全面推进预算绩效管理，包括“全方位、全过程、全覆盖”三个维度的内容。

一是构建全方位预算绩效管理格局。将政府收支预算、部门和单位收支预算、政策和项目支出预算，全面纳入绩效管理，增强预算统筹能力，提高各级政府、各部门各单位的绩效水平。

二是建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。包括建立事前绩效评估机制、强化绩效目标同步管理、做好事中绩效运行监控、强化事后绩效评价和结果应用等内容。

三是完善全覆盖预算绩效管理体系。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。

9. 开展事前绩效评估的作用？

为了从源头防控财政资源配置低效无效问题，提高项目预算编制的科学性、精准性，在项目预算审核过程中对年度新增以及延续性重大政策和项目，结合预算评审和项目审批等开展事前绩效评估。事前绩效评估作为全过程预算绩效管理的首要环节，通过深入了解项目的实施背景、政策依据、资金投入和预期效益等情况，充分论证项目立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性、筹资合规性，评估结果作为项目（政策）入库的必要条件，有利于实现预算和绩效在事前环节一体化管理，强化预算单位绩效管理主体责任意识和风险控制理念，从源头上解决“办事”和“花钱”两张皮的问题，拧紧预算资金管理水龙头，为预算安排提供重要参考依据，避免盲目决策，进而提高财政资金分配的科学性和有效性。

10. 事前绩效评估的对象是什么？

事前绩效评估的对象是拟纳入市本级部门预算管理、需要安排财政资金100万元以上的新增政策和项目。100万元以下的新增专项资金及一般性项目支出，可适当简化评估方法和程序，按要求提供拟申请项目支出绩效目标和事前评估报告。基本建设资金按现行基本建设有关程序开展事前绩效评估。

11. 事前预算绩效评估与预算评审的区别？

事前绩效评估的主要目的是弄清楚项目到底有没有必要做，通过什么方式做得最好，绩效目标是不是科学合理，资金预算是不是做得实，其重点是评估项目该做不该做，主要解决的是财政支持与否的问题。而预算评审的主要目的是审核项目的方案是否可行，资金预算是否科学合理，解决的主要是财政支持多少的问题。事前绩效评估前置于预算评审，是预算评审工作的基础，预算评审是事前绩效评估的延伸和拓展，满足更加科学安排预算的需要，是对绩效评估结果的进一步细化和深化。

12. 事前绩效评估的方式、方法和主要内容有哪些？

事前绩效评估的方式，主要包括：专家咨询、现场调研、问卷调查、召开座谈会、网络调查、电话咨询、人民代表大会代表和政协委员参与等。

事前绩效评估的方法，主要包括：成本效益分析法、对比分析法、因素分析法、公众评判法、最低成本法、文献分析法等。

事前绩效评估的内容，主要包括：项目的立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等五个方面。

 全面预算绩效管理（二）

1.什么是绩效目标管理？

绩效目标管理是指以预算绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，在整个预算绩效管理中处于龙头地位。

2. 绩效目标管理包括哪些环节？

绩效目标管理主要包括绩效目标设定、绩效目标审核、绩效目标批复三个环节。

3. 编制绩效目标有什么作用？

绩效目标是预算绩效管理的起点和基础，是预算资金计划在一定期限内预期达到的产出和效果。绩效目标是部门预算安排的重要依据，未按要求设定绩效目标的项目，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。同时，绩效目标设置是否科学规范直接影响事前绩效评估、绩效运行监控和绩效评价等工作的质量和效果。

4. 绩效目标的分类有哪些？

绩效目标按照支出的范围和内容划分，分为项目支出绩效目标和部门整体支出绩效目标两类。项目支出绩效目标是指部门依据部门职责和事业发展要求设立并需安排预算的项目支出，在一定期限内预期达到的产出和效果，以及相应的成本控制要求。部门整体支出绩效目标是指部门及其所属单位按照确定的职责，利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果。

绩效目标按照时效划分，分为中长期绩效目标和年度绩效目标两类。中长期绩效目标是指部门预算资金在跨多个年度的计划期内预期达到的产出和效果，一般与中期财政规划相衔接。年度绩效目标是指部门预算资金在一个预算年度内预期达到的产出和效果。

5. 什么是项目支出绩效目标？

项目支出绩效目标是指通过具体项目的实施，在一定期限内预期达到的产出和结果。项目支出绩效目标与部门履行职责、事业发展计划紧密相关，应具体明确、科学可行，并应表达简洁、高度概括，同时尽可能将目标进行数量化描述。

6. 什么是部门整体支出绩效目标？

部门整体支出绩效目标是指预算部门（单位）按照确定的职责，利用全部财政资金在一定期限内所预期达到的总体目标，是预算部门（单位）基本支出和项目支出共同作用达到的绩效结果。

7. 项目支出与部门整体支出绩效目标有何联系与区别？

项目支出绩效目标是反映项目计划在一定期限内达到的产出和结果，和项目活动紧密相关。部门整体支岀绩效目标是反映部门计划在一定期限内达到的产出和结果，和部门职责、事业发展计划紧密相关。部门支出包括基本支出和项目支出，从这个角度看，项目支出绩效目标是部门整体支出绩效目标的组成部分和重要内容，是部门实施具体项目的绩效反映。但是两者又有区别，部门整体支出绩效目标集中反映部门整体支出绩效，是“面”上的绩效；项目支出绩效目标反映的是“点”上的绩效。在一些跨部门的项目中，其绩效目标又会在多个部门的绩效中得到体现。

8. 绩效目标和绩效指标体系的内容有哪些？

绩效目标的内容包括预算资金的预期产出、预期效果、服务对象满意度和成本控制要求，并以相应的绩效指标予以细化、量化。

一是预期产出，包括提供公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标和成本目标等。

二是预期效果，包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等。

三是服务对象满意度，即服务对象或项目受益人的认可程度。

四是成本控制要求，即达到预期产出所需要的成本资源。

绩效指标体系包括共性绩效指标体系和分行业、分领域绩效指标体系两部分。共性绩效指标体系是适用于所有评价对象的指标，既包括投入、管理绩效指标，也包括共性的产出、效果绩效指标，是绩效管理工作规范性的基础。分行业、分领域绩效指标体系体现的是不同职能部门在相应行业、相应领域使用财政资金的履职成效，反映各行业各领域预算支出的主要产出和核心效果，是绩效管理深入各行各业的基础。

9. 绩效指标的设定有哪些要求？

绩效指标的设定要求主要包括以下三个方面。

一是高度关联。绩效指标应指向明确，与支出方向、政策依据相关联，与部门职责及其事业发展规划相关，与总体绩效目标的内容直接关联。

二是重点突出。绩效指标应涵盖政策目标、支出方向主体内容，应选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，突出重点。

三是量化易评。绩效指标应细化、量化，具有明确的可评价标准。绩效指标值一般对应已有统计数据，或在成本可控的前提下，通过统计、调查、评判等方式获取。确实难以量化的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。

四是合理可行。设置绩效指标时要经过调查研究和科学论证，符合客观实际，能够在一定期限内如期实现。五是相应匹配。绩效指标要与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。

10. 绩效目标审核的主要内容是什么？

市财政局根据部门预算审核的范围和内容，对市级部门报送的项目绩效目标和部门（单位）整体支出绩效目标进行审核。对社会关注程度高、经济社会发展具有重要影响、关系重大民生领域或专业技术复杂的重点项目，市财政局和市级部门可根据需要将其委托给第三方机构，组织相关部门、专家学者、科研院所、中介机构、社会公众代表等共同参与评审，提出评审意见。

绩效目标审核的主要内容：

一是完整性审核。绩效目标填报要素是否齐全完整，绩效目标是否明确、清晰。

二是相关性审核。绩效目标与部门职能、事业发展规划是否相关；是否贯彻落实市委市政府的决策部署；是否对申报的绩效目标设置了相关联的绩效指标，绩效指标是否细化、量化。

三是适当性审核。资金规模与绩效目标之间是否匹配，在既定资金规模下，绩效目标是否过高或过低；或者要完成既定绩效目标，资金规模是否过大或过小。

四是可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算；项目的实施方案、所采取的具体措施是否切实可行，并能确保绩效目标如期实现；综合考虑成本效益，审核是否有必要安排财政资金。

 全面预算绩效管理（三）

1.开展绩效运行监控有什么作用？

绩效运行监控是全过程预算绩效管理承上启下的重要环节，是确保绩效目标实现、提高财政资金使用效率的机制性安排。一是强化各部门的预算绩效责任，避免“重分配轻管理”“重支出轻绩效”等问题发生。二是促进绩效目标实现，通过对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。三是规范资金使用，保障预算执行进度，确保财政资金使用的安全性、合规性和有效性。

2.绩效运行监控的对象和实施主体是什么？

绩效监控的对象分为项目支出和部门（单位）整体支出。项目支出绩效监控对象为部门（单位）预算项目资金，部门（单位）整体支出绩效监控对象为部门（单位）预算全部资金。绩效运行监控按照实施主体不同，划分为预算单位绩效监控和财政重点监控。一是预算单位绩效监控，实施主体是预算单位。预算单位在全面实行绩效监控的基础上，应对重点政策和重大项目，以及巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控。二是财政重点监控，实施主体是财政局。财政局在预算单位绩效自主监控的基础上，根据工作需要适时选取部分涉及经济社会发展重点领域、覆盖面广、社会关注度高、实施期长的政策和项目开展重点绩效监控，通过数据信息分析、信息系统预警、综合核查等方式，对相关政策和项目的资金拨付进度、绩效目标实现程度等情况实施监控。

3. 绩效运行监控的内容和方法有哪些？

绩效运行监控的内容包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况、项目实施情况等。

绩效运行监控主要采用目标比较法，定量分析和定性分析相结合，并以定量分析为主，将绩效实现情况与预期绩效目标进行对比，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判。

4. 绩效运行监控的监控时点及报送监控材料内容是什么？

预算项目绩效运行监控的监控时点为每年的6月30日和9月30日。每年7月和10月，市级部门（单位）要集中对1—6月和1—9月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析。市级部门（单位）1—6月、1—9月绩效监控报告以及《部门（单位）整体支出绩效监控情况表》和《项目支出绩效监控情况表》分别于7月15日、10月20日前报送市财政局。

5. 开展绩效评价有什么作用？

绩效评价是对已执行完成的预算管理活动进行全面“体检”，根据设定的绩效目标，运用合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判，以利于被评价部门、单位发现在资金投入、使用和业务管理中存在的问题并及时整改，削减或取消低效无效支出，提高财政资金使用效益。

6. 绩效评价有哪些分类？

绩效评价按照支出的范围和内容划分，分为项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价两类。项目支出绩效评价是以项目支出为对象，以项目实施所带来的产出和效果为主要内容，以促进部门和单位完成特定工作任务或事业发展目标开展的评价活动。部门整体支出绩效评价是以部门全部预算资金为对象，以部门所有支出达到的产出和效果为主要内容，以促进部门高效履职为目的所开展的评价活动。

7. 项目支出绩效评价的内容和方法有哪些？

项目支出绩效评价包括绩效自评、部门评价和财政评价三类。

项目支出绩效评价的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。

8. 部门整体支出绩效评价的内容和方法有哪些？

部门整体支出绩效评价是从财政资金预算和执行的角度，评价部门年度目标、部门管理、部门资源、部门履职和运行效率之间的关系。评价内容主要包括以下四个方面：

一是从部门职责出发，评价年度预算资金与部门职能、绩效目标、工作任务之间的关联性和匹配性。

二是部门管理制度是否完善，能否为部门有效运行提供制度保障。

三是部门履职是否到位，计划是否完成，绩效目标是否实现。

四是资源配置数量和结构是否合理，能否保证正常履职和工作任务的完成。

部门整体支出绩效评价方法包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

9. 预算绩效管理结果应用于哪些方面？

预算绩效管理结果主要应用于三个方面：

一是优化预算资源配置，绩效管理结果与预算安排和政策调整挂钩，推进财政和各部门完善预算管理、改进政策措施、提高履职效能，提升资金使用效益和政策实施效果。

二是推进依法监督和信息公开，预算绩效管理依法接受审计监督，对涉嫌违法犯罪的，应及时移送相关纪检监察部门，切实强化绩效管理主体责任意识。重要绩效目标、绩效评价结果与预决算草案同步报送人大，全部绩效目标、绩效评价结果向社会主动公开，自觉接受人大和社会各界监督。

三是纳入政府绩效考核，将预算绩效管理结果纳入政府绩效考评和干部年度考核体系，充分调动各区、各部门各单位履职尽责和干事创业的积极性。

10. 为什么建立第三方机构和专家参与预算绩效管理工作机制？

第三方机构和专家参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。

一是第三方具有更强的独立性和专业性，有助于促进评估评价结果的客观公正。

二是借助第三方所具有的人才、专业和理论优势，有助于发挥社会各方优势，建立长效机制，提高评估评价质量。

三是有助于增强政府公信力和透明度，促进社会组织参与社会治理，更好保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。

11. 在哪些方面可以引进第三方机构和专家参与预算绩效管理？

在预算绩效管理工作中，事前绩效评估、绩效目标审核、绩效评价、绩效评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效课题研究等环节可以引入第三方机构和专家参与。

绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评等预算绩效管理工作，原则上不得委托第三方机构和专家开展，确需第三方机构和专家协助的，委托方仅限于将部分事务性工作委托第三方机构和专家协助参与，不得以第三方机构和专家名义代替委托方对外出具相关报告和结论。

12. 专家参与预算绩效管理的条件有哪些？

专家参与预算绩效管理包括基本条件和专业条件两部分。